Những luận cương liên bang – A.Hamilton, J.Madison, J.Jay (P2/3)

II. BẢN CHẤT VÀ QUYỀN LỰC CỦA CHÍNH PHỦ MỚI

1. Cộng hoà Liên bang

MADISON

Vấn đề đầu tiên tự nó được nêu lên là chính thể có phải là một chính thể cộng hòa hay không? Dĩ nhiên là không có một chính thể nào khác có thể thích hợp được với tinh thần của dân tộc Mỹ, với những nguyên tắc căn bản của cuộc Cách mạng hoặc với chí cương quyết của những người công dân tôn trọng tự do quyết định những hoạt động chính trị của chúng ta đều căn bản trên khả năng tự trị của nhân loại. Như vậy, nếu kế hoạch của Hội nghị Lập hiến mà thiếu sót mất tính chất cộng hòa thì cố nhiên là những người chủ trương kế hoạch đó sẽ không sao biện bạch được cho bản kế hoạch của họ.

Chính thể cộng hòa có những đặc điểm gì? Câu hỏi đó chỉ có thể trả lời được bằng cách dựa trên những nguyên tắc chứ không thể dựa trên sự định nghĩa những danh từ mà các chính trị gia đã dùng khi họ dự thảo hiến pháp của các quốc gia. Hà Lan, một quốc gia mà quyền lực tối cao không phải do nhân dân mà có, thế mà thường vẫn được gọi là một nước cộng hòa. Danh từ đó cũng được áp dụng cho xứ Venise, một xứ mà quyền độc đoán đã thuộc vào tay một số nhỏ các nhà quý tộc “cha truyền con nối”. Ba Lan, mà quyền hành ở trong tay một số quý tộc và vua chúa, cũng được gọi là bằng danh từ cộng hòa. Vương quốc Anh, một nước chỉ có một ngành quyền khác còn thì đều ở trong tay vua chúa cùng các người quý tộc, lại cũng được đặt trong số những nước cộng hòa. Những thí dụ đó thật là khác nhau, không nước nào giống nước nào và cũng không có gì là giống với một chính thể cộng hòa chân chính chứng tỏ là danh từ này đã được áp dụng một cách rất sai lầm.

Nếu dựa trên tín điều của một vài nguyên tắc đã được dùng làm căn bản cho sự thành lập những chính thể khác nhau, chúng ta có thể định nghĩa một cộng hòa là một chính thể mà quyền lực trực tiếp hoặc gián tiếp bắt nguồn từ quần chúng, và những người có nhiệm vụ quản trị được giao phó chức vụ trong một kỳ hạn ngắn khi mà họ đã chứng tỏ có một nhân cách tốt. Điều kiện cốt yếu là một chính phủ cộng hòa cần phải căn bản trên một giai cấp có đặc quyền. Nếu không thì một số các nhà quý tộc độc đoán cũng dám gọi chính thể của mình là chính thể cộng hòa. Những người có chức vụ cai trị cần phải được bổ nhiệm, trực tiếp hay gián tiếp, do nhân dân, nếu không thì một chính thể không đáng được gọi là một chính thể cộng hòa.

Theo hiến pháp của tất cả các tiểu bang trong liên hiệp, một số nhân viên Chính phủ được dân chúng bầu ra một cách gián tiếp như phần lớn thống đốc các tiểu bang. Theo đa số các hiến pháp, những nhân viên cao cấp trong Chính phủ đã được bổ nhiệm chưc vụ trong một kỳ hạn rõ ràng.

Khi so sánh bản Hiến pháp do Hội nghị Lập hiến dự thảo với hiến pháp của các tiểu bang, chúng ta nhận thấy ngay là bản hiến pháp mới rất thích hợp với tinh thần hiến pháp của các tiểu bang. Hạ nghị viện do dân chúng bầu cử trực tiếp. Thượng Nghị viện, giống như Quốc hội hiện hữu của Liên hiệp và giống như Thượng Nghị viện của tiểu bang Maryland, do dân chúng bầu cử một cách gián tiếp. Tổng thống được dân chúng chọn lựa theo thể thức gián tiếp, giống như thống đốc đại đa số các tiểu bang. Ngay cả các quan tòa cũng đều do dân chúng chọn lựa một cách gián tiếp, thích hợp với thể thức cộng hòa và đa số hiến pháp của các bầu cử. Hạ nghị viện cứ hai năm lại bầu cử một lần, như tại tiểu bang South Carolia. Thượng Nghị viện thì nhiệm kỳ là sáu năm, tức là lâu hơn Thượng Nghị viện của tiểu bang Maryland một năm và lâu hơn Thượng Nghị viện tiểu bang New York và tiểu bang Virginia hai năm. Nhiệm kỳ của Tổng thống là 4 năm.

Nếu cần phải tìm hiểu chứng cớ để chứng minh tính chất cộng hòa của hiến pháp mới thì chúng ta có thể tìm thấy chứng cứ cụ thể nhất là Hiến pháp hoàn toàn cấm việc thành lập những danh hiệu quý tộc cho những nhân viên trong chính phủ liên bang và cả trong chính phủ tiểu bang.

Nhưng những người phản đối dự thảo hiến pháp mới cho như vậy vẫn chưa là đủ. Họ nói rằng Hội nghị Lập hiến không những cần phải chủ trương một chính thể cộng hòa mà còn phải duy trì cách liên bang của Liên hiệp những tiểu bang có chủ quyền. Họ cho rằng hội nghị đã đưa ra một chính thể quốc gia quan niệm liên hiệp là sự sát nhập các tiểu bang. Quan điểm đó khiến cho chúng ta cần phân tích vấn đề cho rõ ràng.

Không cần phải xem quan điểm đó có đúng hay không, chúng ta, trước hết, hãy phân tích xem bản tính của chính thể mà dự thảo Hiến pháp đề nghị thiết lập thật sự là gì?

Muốn biết rõ bản tính thật sự của chính thể, chúng ta hãy xem chính quyền đó dựa trên căn bản nào, nguyên do quyền lực của chính quyền ở đâu ra, chính quyền hoạt động như thế nào, phạm vi của chính quyền như thế nào?

Về điểm thứ nhất, chúng ta nhận thấy rằng hiệu lực Hiến pháp căn bản dựa trên sự bằng lòng và sự chấp thuận của nhân dân Mỹ qua những đại diện cho nhân dân do nhân dân bầu cử riêng cho mục đích này. Nhân dân khi bằng lòng và chấp thuận bản Hiến pháp không được coi là những cá nhân đã kết hợp thành toàn thể một quốc gia nhưng được coi là những cá nhân đã kết hợp thành những tiểu bang riêng biệt và độc lập. Mỗi cá nhân thuộc một tiểu bang của mình. Sự chấp thuận của nhân dân chính là sự chấp thuận của các tiểu bang, của chủ quyền của các tiểu bang. Hành động thiết lập Hiến pháp như vậy có một tính chất liên bang chứ không phải một tính chất quốc gia.

Tính chất liên bang rất rõ ràng vì đó không phải là một quyết định của đa số nhân dân toàn quốc mà cũng không phải của đa số các tiểu bang. Quyết định chấp thuận cần phải là một quyết định đồng ý của toàn thể các tiểu bang trong liên hiệp, được phát biểu qua ý chí dân chúng. Nếu nhân dân được coi là nhân dân của liên hiệp thì quyết định của đa số bắt buộc thiểu số phải theo cũng như quyết định của đa số các tiểu bang bắt buộc thiểu số các tiểu bang phải theo. Nếu vậy thì cần định đoạt xem đa số các tiểu bang có đúng là đa số nhân dân hay không. Nhưng những thủ tục này đã không được chấp thuận. Thủ tục trong việc chấp thuận Hiến pháp là mỗi tiểu bang vẫn được coi là một quốc gia có chủ quyền độc lập đối với các quốc gia khác và sẽ chỉ bó buộc phải theo ý Hiến pháp sau khi đã tự ý chấp thuận Hiến pháp. Như vậy, việc thành lập Hiến pháp vẫn có tính chất liên bang chứ không phải là quốc gia.

Điểm thứ hai là xem quyền lực Chính phủ ở đâu mà ra. Quyền lực Hạ nghị viện là do dân chúng Mỹ mà ra. Dân chúng sẽ được đại diện tại Hạ nghị viện theo tỷ lệ và theo nguyên tắc giống như tại tiểu bang của mỗi người. Trong trường hợp này, chính quyền của Hạ nghị viện có tính chất quốc gia. Trái lại, Thượng Nghị viện có quyền lực là do ở các tiểu bang và các tiểu bang đều bình đẳng. Như vậy, Thượng Nghị viện là một chính quyền liên bang chứ không phải là quốc gia. Quyền hành pháp có nhiều nguyên nhân có tính chất khác nhau. Tổng thống được bầu cử do các cử tri nhưng các tiểu bang có khi được coi là những đơn vị bình đẳng trong liên hiệp, khi thì lại không được coi là bình đẳng, lớn nhỏ, quan trọng khác nhau và những nhóm đại diện các tiểu bang trong việc bầu cử Tổng thống đã làm cho ngành hành pháp vừa có tính chất liên bang vừa có tính chất quốc gia.

Về khía cạnh hoạt động của chính quyền có tính liên bang hay quốc gia, sự phân biệt căn bản dựa trên nhận xét này: nếu chính quyền hoạt động mà chỉ có hiệu lực cùng các tiểu bang trong liên hiệp thì đó là tính chất liên bang. Nếu chính quyền có hiệu lực đối với mỗi cá nhân, coi mỗi cá nhân là một công dân của liên hiệp toàn quốc thì đó là tính chất quốc gia. Nếu xét Hiến pháp với nhận xét trên thì phải kết luận là chính quyền hoạt động có tính chất quốc gia hơn là liên bang.

Tuy sự hoạt động của chính quyền có tính chất quốc gia hơn là liên bang nhưng phạm vi quyền hạn của chính quyền lại có tính chất liên bang hơn quốc gia. Chính quyền có tính chất quốc gia khi phạm vi hiệu lực ảnh hưởng của cá nhân, coi cá nhân là công dân của toàn quốc chứ không phải là của tiểu bang.  Khi nhiều cộng đồng, chẳng hạn như các tiểu bang, họp lại thành một quốc gia, nếu Chính phủ có tính chất quốc gia thì Chính phủ Trung ương có toàn quyền kiểm soát, điều khiển hoặc bãi bỏ những đơn vị hành chính của các cộng đồng đó. Trái lại, nếu Chính phủ Trung ương chỉ có tính cách liên bang thì những đơn vị hành chính của các cộng đồng vẫn giữ được độc lập của họ và các quyền hạn chia ra thành hai phạm vi khác nhau, một phạm vi của chính phủ liên bang, một phạm vi của Chính phủ tiểu bang. Trong trường hợp có sự tranh chấp định đoạt phạm vi quyền hạn của Trung ương và địa phương, toà án xét xử sẽ được chính phủ Trung ương thành lập. Và quyết định của toà án đặc biệt này sẽ, căn bản, dựa trên tinh thần của Hiến pháp để giữ một lập trường không thiên vị. Phải có những tòa án đặc biệt này thì mới tránh được giải pháp sử dụng võ lực để giải quyết các cuộc tranh chấp.

Dự thảo Hiến pháp như vậy không hoàn toàn có tính chất liên bang và cũng không hoàn toàn có tính chất quốc gia nhưng có tính chất tổng hợp vừa liên bang vừa quốc gia. Căn bản của Hiến pháp có tính chất liên bang chứ không phải quốc gia. Nguyên do là bởi quyền hạn của chính quyền vừa mang tính chất liên bang, vừa mang tính chất quốc gia. Hoạt động của chính quyền lại có tính chất quốc gia hơn là liên bang nhưng phạm vi hiệu lực của chính quyền thì ngược lại, mang tính chất liên bang hơn là tính chất quốc gia.

2. Chính phủ trung ương và các tiểu bang

MADISON

Một số điều khoản tiên liệu thuận lợi cho chính quyền liên bang gồm có những khoản hạn chế sau đây về quyền hạn của các tiểu bang:

(1) Không tiểu bang nào được quyền gia nhập một hiệp ước, một liên minh hoặc một liên hiệp nào; ban hành chứng thư trưng dụng của cải để trả thù trong thời chiến, phát hành tiền tệ; phát hành tín dụng chứng phiếu; dùng bất cứ một thứ nào khác ngoài vàng và bạc để trả nợ; ban hành một đạo luật nào tổn hại tới tự do tư nhân, một đạo luật nào có hiệu lực hồi tố, hoặc một đạo luật nào tổn hại tới sự thi hành các hợp đồng; hoặc ban những chức tước quý tộc⁽¹⁾.

Việc cấm đoán các tiểu bang không được gia nhập một hiệp ước, liên minh hay liên hiệp nào không cần phải giải thích thêm vì ai cùng đã hiểu lý do. Sự cấm đoán tiểu bang ban hành chứng thư trưng dụng của cải để trả thù trong thời chiến thì trước đã có rồi, nay cần được ghi rõ thêm trong Hiến pháp. Xưa kia, các tiểu bang có quyền ban hành những chứng thư đó nhưng trong Hiến pháp mới, các tiểu bang cần phải xin phép Chính phủ liên bang. Sự thay đổi này để đi tới sự đồng nhất trong việc đối phó với ngoại quốc và trao cho cơ quan phụ trách quyền điều hành toàn quốc.

Về việc phát hành tiền tệ, các tiểu bang mất quyền này bởi vì nếu không sẽ chỉ thêm tốn kém và giá trị tiền tệ sẽ khác nhau rất nhiều.

Về việc cấm đoán các tiểu bang ban hành tín dụng chứng phiếu sẽ làm hài lòng bất cứ một công dân nào ưa chuộng công lý và hiểu biết về kinh tế quốc gia. Vì ảnh hưởng tai hại của tiền giấy cho nên từ ngày hòa bình tới nay, nước Mỹ đã bị tổn hại rất nhiều, trên phương diện tín nhiệm giữa người dân với người dân, người dân với Chính phủ, hoặc trên phương diện kỹ nghệ hoặc tinh thần của dân chúng. Hơn nữa, một khi đã cấm đoán các tiểu bang phát hành tiền tệ thì cũng phải cấm đoán các tiểu bang không được phát tiền giấy để thay thế cho tiền vàng hay tiền bạc.

Về việc cấm đoán các tiểu bang không được ban hành những đạo luật tổn hại tới quyền tự do của tư nhân, hoặc có hiệu lực hồi tố, hoặc tổn hại tới sự thi hành các hợp đồng là một việc thích hợp với những nguyên tắc cốt yếu liên quan tới xã hội và với những nguyên tắc của một Chính phủ chân chính. Về khoản đầu, Hiến pháp của nhiều tiểu bang cũng đã có ghi sẵn. Những kinh nghiệm cho chúng ta thấy là dù sao chúng ta cần phải có thêm nhiều sự bảo đảm để ngăn cản những mối hiểm họa đe dọa tới quyền tự do của con người. Chính vì vậy cho nên dự thảo Hiến pháp phải ghi rõ những khoản thuận lợi cho sự an ninh và quyền tự do của cá nhân.

Còn về khoản cấm đoán các tiểu bang không được ban những chức tước quý tộc, thì việc đó đã có ghi sẵn trong bản Hiến pháp quốc hội liên hiệp, bản dự thảo chỉ chép lại mà thôi và việc này cũng không cần giảng giải thêm.

(2) Không tiểu bang nào có quyền, nếu không có sự thỏa thuận của Quốc hội, đánh thuế về nhập cảng và xuất cảng, ngoại trừ khi nào cần thiết để thi hành những đạo luật kiểm tra và số tiền thu được do thuế đánh về nhập cảng và xuất cảng sẽ thuộc quyền sử dụng của Ngân khố chính phủ liên bang; và tất cả những đạo luật về thuế của tiểu bang phải thuộc quyền xét đoán và kiểm soát của Quốc hội. Không tiểu bang nào, nếu không có sự thỏa thuận của Quốc hội, có quyền đánh thuế các tàu thuyền, duy trì quân đội hoặc chiến thuyền trong thời bình, ký kết thỏa hiệp cùng một tiểu bang khác hoặc cùng một nước khác, hoặc tham chiến trừ trường hợp bị xâm chiếm, hoặc ở trong một tình trạng nguy cấp không thể chờ đợi được.

Việc hạn chế quyền hạn của tiểu bang về nhập cảng và xuất cảng vì những quyền hạn này phải giao phó trách nhiệm cho một cơ quan liên bang. Chúng ta không cần phải giải thích nhiều mà chỉ cần nhận xét là chính quyền liên bang có dành cho chính quyền tiểu bang một số quyền hạn để kiểm soát việc nhập cảng và xuất cảng địa phương nhưng dù sao chính quyền liên bang cũng cần phải có đủ quyền lực kiểm soát để cho các tiểu bang không thể lạm dụng quyền hạn của họ.

3. Phân quyền để kiểm soát lẫn nhau và giữ sự cân bằng

MADISON

Giải pháp nào là giải pháp mà cuối cùng chúng ta phải dùng tới trong thực tiễn để thực hiện được sự phân quyền giữa các ngành, các bộ trong Chính phủ, theo đúng các điều khoản đã được tiên liệu trong Hiến pháp? Câu trả lời chỉ có thể tìm thấy trong nhận xét rằng nếu tất cả các điều khoản tiên liệu đều không có hiệu lực trên phương diện thực hành thì chúng ta cần phải tổ chức các cơ cấu của chính quyền theo một cơ chế khiến cho các ngành, các bộ của chính quyền, trong các mối liên hệ giữa các bộ và các ngành đó, tự nó kiểm soát lẫn nhau và duy trì cho nhau được vững vàng. Tuy tôi không có ý thuyết trình một cách cặn kẽ về vấn đề này nhưng tôi cũng xin đưa ra một vài nhận xét tổng quát, hy vọng có thể giúp cho chúng ta có một ý niệm đứng đắn về những nguyên tắc và đường lối tổ chức chính phủ mà bản Hiến pháp đã hoạch định.

Muốn lập được một căn bản vững chăc cho sự phân quyền trong Chính phủ mà mục đích là để bảo vệ sự tự do, điều dĩ nhiên là mỗi ngành, mỗi bộ cần phải có một ý chí độc lập riêng biệt. Và cũng vì vậy, mỗi ngành, mỗi bộ cần phải trực thuộc lẫn nhau càng ít càng hay trong việc bổ nhiệm nhân viên chính quyền. Nếu nguyên tắc đó được tuân theo một cách triệt để, thì sự bổ nhiệm nhân viên trong ba ngành quyền hành pháp, lập pháp và tư pháp sẽ hoàn toàn căn bản trên một cơ chế chung, tức là do sự chọn lựa của dân chúng, nhưn mỗi ngành theo một đường lối riêng biệt, không phải phụ thuộc cùng nhau. Thực hành nguyên tắc này có lẽ cũng không đến nỗi khó khăn như người ta tưởng tượng nhưng dù sao cũng có một vài điểm khó khăn khiến cho trên phương diện thực hành có lẽ cũng cần phải có một vài trường hợp không nên theo nguyên tắc một cách quá sát sao. Chẳng hạn như trong ngành tư pháp, chúng ta không nên theo quá sát sao nguyên tắc lý thuyết vì e rằng trên phương diện thực tế sẽ bất lợi. Trước hết, bởi vì các nhân viên của ngành này cần phải có những điều kiện tài đức và chuyên nghiệp đặc biệt, vì vậy cần phải áp dụng một phương pháp chọn lựa nhân viên sao cho có được những nhân viên có đầy đủ các điều kiện đòi hỏi. Sau nữa, bởi vì kỳ hạn đảm nhận chức vụ của các nhân viên trong ngành này lâu dài cho nên các nhân viên sau khi được bổ nhiệm sẽ hết phụ thuộc vào những người hoặc cơ quan đã giao phó chức vụ cho họ.

Một điều dĩ nhiên khác là nhân viên của mỗi ngành, mỗi bộ cần phải được độc lập, nghĩa là càng ít phụ thuộc vào những ngành, những bộ khác thì càng thuận lợi khi họ thi hành nhiệm vụ của họ. Chẳng hạn, nếu nhân viên ngành hành pháp hoặc nhân viên ngành tư pháp mà không được hoàn toàn độc lập đối với ngành lập pháp thì họ sẽ không thể thực sự độc lập khi thi hành nhiệm vụ của họ.

Phương pháp ngăn ngừa sự tập trung nhiều quyền lực trong một bộ phận hoặc một ngành là giao phó cho mỗi bộ, mỗi ngành những phương tiện được tiên liệu trong Hiến pháp để mỗi bộ,  ngành có thể ngăn chặn sự can thiệp hoặc xâm lấn của ngành, bộ khác. Phương tiện ngăn chặn cần phải cân xứng với lực lượng uy hiếp của ngành hoặc bộ địa phương. Để chống lại tham vọng của kẻ khác, chúng ta cũng phải sử dụng tham vọng. Quyền lợi của nhân viên một bộ cần phải có liên hệ mật thiết với quyền hạn do Hiến pháp đã tiên liệu giao phó cho nhân viên đó. Chỉ có phương pháp đó thì mới hy vọng ngăn chặn những sự lạm dụng trong Chính phủ. Chính phủ là gì nếu không phải là cái đã phản chiếu rõ ràng nhất bản tính của loài người? Nếu con người là thần thánh thì loài người cần phải có Chính phủ để làm gì? Và nếu con người được thần thánh cai trị thì Chính phủ của loài người cũng chẳng cần phải có những khoản tiên liệu để Chính phủ kiểm soát dân chúng và Chính phủ tự mình kiểm soát lấy mình. Trong khi thành lập một Chính phủ để người cai trị người, sự khó khăn lớn nhất là ở chỗ này: trước hết phải làm thế nào để Chính phủ có thể cai trị được dân chúng và sau nữa là phải làm thế nào để Chính phủ tự mình có thể kiểm soát lấy mình được. Chính phủ cần phải phụ thuộc vào nhân dân, đó cố nhiên là một giải pháp để kiểm soát chính phủ rồi, nhưng dù sao cũng cần phải có nhiều phương tiện khác để phòng ngừa.

Trong trường hợp mà không thể tin tưởng là con người lúc nào cũng có những động lực cao cả, chính sách phân định quyền hạn mà căn bản dựa trên những quyền lợi trái ngược nhau của các ngành và các bộ là một chính sách có thể áp dụng không những trong việc tư mà cả trong việc công. Chính sách này được áp dụng không những trong việc chia chính quyền ra nhiều ngành mà cả trong việc phân chia mỗi ngành thành nhiều bộ, nhiều cơ quan khác nhau. Mục tiêu của sự phân chia này là làm thế nào cho cơ quan này kiểm soát và hạn chế quyền lực của cơ quan kia.

Nhưng tuy có việc phân quyền cho nhiều ngành, chúng ta nhận thấy không thể thành lập mỗi ngành hoàn toàn bình đẳng cùng nhau, nghĩa là làm cho mỗi ngành có đủ sức tự vệ để chống đối lại sự uy hiếp của ngành khác. Trong một chính thể cộng hòa, ngành lập pháp cố nhiên phải mạnh hơn các ngành khác. Giải pháp chống lại sự chênh lệch đó là chia ngành này thành nhiều ngành phụ, hoặc do phương pháp bầu cử khác nhau, hoặc do phương pháp định đoạt những nguyên tắc hoạt động khác nhau. Ngành lập pháp có nhiều uy lực hơn các ngành khác, vì vậy chúng ta cần phải chia sẻ ngành này để làm cho nó yếu đi, nhưng trái lại, vì ngành hành pháp yếu hơn, vậy nên chúng ta lại cần phải tăng cường cho nó.

Nếu những nhận xét trên là đúng thì tôi tin tưởng là những nguyên tắc phân quyền quả là có một căn bản chắc chắn. Nếu so sánh Hiến pháp của các tiểu bang với Hiến pháp liên bang, chúng ta nhận thấy rằng tuy Hiến pháp liên bang không theo sát hoàn toàn những nguyên tắc trên nhưng dù sao thì cũng vẫn theo sát hơn Hiến pháp của các tiểu bang.

Về hệ thống liên bang của Mỹ, có hai nhận định khiến cho hệ thống này có một lập trường đặc biệt.

Nhận định thứ nhất: Trong một nước cộng hòa tập trung, dân chúng giao phó quyền hạn cho một Chính phủ độc nhất. Để ngăn ngừa Chính phủ lạm dụng quyền lực mà dân chúng đã giao phó cho Chính phủ, Chính phủ được phân chia ra nhiều ngành khác nhau và hoàn toàn riêng biệt. Trong một nước cộng hòa liên bang như nước Mỹ, dân chúng giao phó quyền lực cho hai Chính phủ, Chính phủ liên bang và Chính phủ tiểu bang. Quyền lực của mỗi Chính phủ cũng được phân chia thành nhiều ngành và nhiều bộ. Như vậy tức là, trong cộng hòa liên bang Mỹ, sự ngăn ngừa chính quyền lạm dụng quyền lực do dân chúng giao phó đã được nhân gấp hai, vì có hai Chính phủ kiểm soát lẫn nhau và mỗi Chính phủ lại tự kiểm soát mình do sự phân chia thành các ngành, các bộ khác nhau.

Nhận định thứ hai: Trong một nước cộng hòa, không những cần phải ngăn ngừa chính quyền đàn áp dân chúng mà còn phải ngăn ngừa đa số dân chúng đàn áp thiểu số dân chúng. Dân chúng ở nhiều giai cấp khác nhau nên cũng có nhiều quyền lợi khác nhau, nhiều nhóm khác nhau. Nếu nhiều nhóm khác nhau đoàn kết cho một mục đích chung thì đa số đó có thể đàn áp một thiểu số. Chỉ có hai phương pháp để ngăn ngừa mối hoạ đó. Phương pháp đầu tiên là làm thế nào đào tạo được một ý chí quốc gia không phụ thuộc đa số dân chúng. Phương pháp thứ hai là làm cho dân chúng phân chia ra thật nhiều thành phần khác nhau, khiến cho không thể có được một sự kết tụ của nhiều thành phần để trở thành một đa số. Phương pháp thứ nhất được áp dụng tại những Nhà nước mà chính quyền được truyền nối đời này qua đời nọ hoặc không cần dựa trên sự thỏa thuận của nhân dân. Nhưng nếu chính quyền không dựa trên nhân dân thì rất có thể chính quyền sẽ ủng hộ hoặc quyền lợi của đa số, hoặc quyền lợi của thiểu số và sẽ có hại cho cả hai bên. Phương pháp thứ hai được áp dụng tại Mỹ tức là một cộng hòa liên bang. Chính quyền do nhân dân mà có và phải phụ thuộc vào nhân dân, nhưng nhân dân chia ra quá nhiều đảng phái khác nhau, quyền lợi khác nhau cho nên quyền lợi của cá nhân không lo bị quyền lợi của xã hội đàn áp. Trong một nước cộng hoà tự do, quyền tự do về chính trị của cá nhân phải giống như quyền tự do về tôn giáo vậy. Dân chúng chia ra nhiều nhóm chính trị hoặc kinh tế khác nhau thì cũng có thể chia ra nhiều nhóm tôn giáo khác nhau. Càng nhiều nhóm thì càng tốt, vì điều này cũng là nhờ vào phạm vi rộng lớn của lãnh thổ và dân số của toàn quốc. Nhận định này giúp chúng ta nhìn thấy hình thức liên bang quả là có nhiều điểm thuận tiện, và nếu các tiểu bang không kết hợp thành một liên bang rộng lớn, mà trái lại, lại kết hợp thành nhiều liên hiệp dựa trên các lý do quyền lợi hoặc địa dư giống nhau, thì sẽ đi tới cấu tạo thành nhiều nhóm đa số trong nhân dân mỗi liên hiệp. Quyền lợi của mỗi nhóm sẽ không được bảo đảm chắc chắn và các tiểu bang độc lập sẽ có thể đi tới chỗ mất độc lập. Nếu trong một xã hội mà kẻ khỏe có thể đàn áp được kẻ yếu thì đó quả là một xã hội hỗn độn, vô chính phủ. Lúc đó, nhân dân chỉ có thể cầu mong một chính thể mà chính quyền có thể che chở cho cả kẻ khỏe lẫn kẻ yếu. Trong một nước cộng hòa liên bang rộng lớn như nước Mỹ, xã hội chia ra quá nhiều đảng phái, quyền lợi giáo hội khác nhau, cho nên xã hội đó không thể nào phân chia thành một đa số và một thiểu số trong dân chúng, trừ phi trong trường hợp một đa số để tiến tới công lý, tới công ích. Thiểu số không sợ đa số, đa số cũng không có lý do để giúp cho chính quyền cấu tạo một ý chí quốc gia biệt lập khỏi ý chí của nhân dân và để đè nén nhân dân. Như vậy, nếu nhân dân và lãnh thổ càng rộng lớn thì nước cộng hòa càng có thể tiến tới dân chủ.

4. Quyền lực quy định việc bầu cử các nhân viên của chính phủ liên bang

HAMILTON

Trật tự cuộc thảo luận của chúng ta đưa chúng ta tới vấn đề những điều khoản tiên liệu trong Hiến pháp cho phép chính quyền liên bang quy định, khi cần thiết, việc bầu cử các nhân viên trong chính phủ liên bang.

Nguyên văn điều khoản đó như sau:

“Thời gian, địa điểm và phương pháp tổ chức bầu cử các thượng nghị sĩ và các hạ nghị sĩ sẽ được quy định tại mỗi tiểu bang, do chính quyền của tiểu bang đó; nhưng Quốc hội (Liên bang) có quyền bất cứ khi nào, quy định hoặc sửa đổi những luật lệ bầu cử đó, ngoại trừ việc quyết định về địa điểm chọn lựa các thượng nghị sĩ”.

Điều khoản tiên liệu này không những bị những người phản đối toàn thể dự thảo Hiến pháp chỉ trích mà còn bị cả những người chỉ phản đối một vài phần của dự thảo Hiến pháp chỉ trích nữa.

Riêng tôi, tôi tin tưởng là trong toàn thể bản dự thảo Hiến pháp không có điều khoản nào lại có thể hợp lý hơn điều khoản này. Tính chất hợp lý của khoản này căn bản dựa trên nguyên tắc chủ trương rằng bất cứ một chính quyền nào cũng cần phải bao gồm trong lòng nó những phương tiện tự vệ cho nó. Bất cứ một người suy luận đứng đắn nào, ngay khi mới đọc điều khoản này, cũng phải công nhận là Hội nghị Lập hiến đã tuân theo nguyên tắc kể trên và sẽ không tán thành Hội nghị nếu Hội nghị bao gồm trong các điều khoản của Hiến pháp những điều trái ngược với nguyên tắc hợp lý trên. Nếu Hội nghị không tuân theo nguyên tắc trên vì một lý do cần thiết bắt buộc nào đó, thì tất cả cơ chế do Hội nghị đề nghị sẽ mất tính chất hoàn hảo của nó và sẽ chứa đựng những mầm mống làm cho quốc gia sau này bị nhu nhược hoặc hỗn độn.

Chúng ta không thể nói rằng cần phải ghi trong bản Hiến pháp một điều luật quy định các cuộc bầu cử và hy vọng điều luật đó có thể áp dụng trong bất cứ một trường hợp thay đổi nào trong tương lai. Và chúng ta cũng không thể phủ nhận rằng cần phải có một quyền lực quy định các cuộc bầu cử và quyền lực đó phải được giao phó cho một chính quyền nào đó. Tôi cho rằng chỉ có ba cách giải quyết vấn đề quyền lực quy định bầu cử mà thôi: hoặc là hoàn toàn giao phó quyền lực đó cho chính quyền liên bang, hoặc là hoàn toàn giao phó quyền lực đó cho chính quyền tiểu bang, hoặc là hoàn toàn giao phó quyền lực đó trước tiên cho chính quyền tiểu bang, nhưng dành quyền quyết định tối hậu cho chính quyền liên bang. Hội nghị Lập hiến đã chọn lựa giải pháp thứ ba. Hội nghị chủ trương giao phó quyền lực quy định bầu cử cho Chính phủ tiểu bang vì trong những trường hợp thông thường và không xảy ra tranh chấp rắc rối, việc chính quyền tiểu bang sử dụng quyền lực này là phải, vừa tiện lại vừa hài lòng mọi người. Nhưng Hội nghị đã dành quyền quyết định tối hậu cho Chính phủ liên bang trong trường hợp bất thường, khi sự can thiệp của liên bang trở thành cần thiết để duy trì an ninh của liên bang.

Ai cũng nhận thấy rõ ràng là nếu dành quyền quy định bầu cử hoàn toàn cho chính quyền tiểu bang thì tức là đã đặt ngay sự sống còn của liên bang vào tay của tiểu bang. Các tiểu bang có thể tiêu diệt liên bang bất cứ lúc nào bằng cách chểnh mảng trong việc chọn lựa những nhân viên phụ trách các công việc của Chính phủ liên bang. Có người có thể biện luận rằng việc đó không thể xảy ra được nhưng lập luận đó không đáng tin cậy. Trong khi một trường hợp nguy hiểm có thể xảy ra mà chúng ta lại không tìm giải pháp phòng ngừa tiên liệu thì tức là không chu đáo. Vả lại, nếu chúng ta nghĩ tới trường hợp mà quyền lực quy định bầu cử bị lạm dụng, muốn cho hoàn toàn công bình, chúng ta cần phải nghi ngờ rằng cả chính quyền bầu cử lẫn chính quyền liên bang đều có thể lạm dụng quyền lực đó. Trên phương diện thực tiễn cũng như trên phương diện lý thuyết, chúng ta phải đi tới kết luận hợp lý là phải giao phó cho chính phủ liên bang một quyền lực liên quan tới sự sống còn của liên bang, chứ chẳng lẽ lại giao phó quyền lực đó cho một chính quyền khác hay sao. Và dù là quyền lực đó có bị lạm dụng đi nữa thì chúng ta cũng nên giao phó quyền lực đó vào tay cơ quan mà theo lẽ phải đáng có quyền đó, hơn là một cơ quan khác.

III. HIẾN PHÁP VÀ QUYỀN QUY ĐỊNH VỀ THUẾ

1. Quyền quy định về thuế của Liên bang và của các tiểu bang

HAMILTON

… Một Chính phủ tự nó cần phải có tất cả những quyền lực cần thiết để thực hiện những mục tiêu mà Chính phủ đó có nhiệm vụ thực hiện, để thi hành triệt để tất cả những nhiệm vụ mà Chính phủ đó đã được giao phó mà không bị một lực lượng nào khác chi phối với một mục đích duy nhất là hướng tới công ích và tôn trọng ý chí của nhân dân.

Vì nhiệm vụ quốc phòng và duy trì an ninh chống ngoại xâm hoặc nội loạn là một nhiệm vụ phải đối phó với những hiểm hoạ mà không thể tiên liệu giới hạn như thế nào nên quyền lực chuẩn bị công cuộc đó không nên bị hạn chế, ngoại trừ sự hạn chế  xuất phát từ những nhu cầu hoặc tài nguyên của quốc gia.

Vì thuế là phương tiện cần thiết để giúp cho quốc gia có được tất cả những gì cần thiết để thỏa mãn nhu cầu của quốc gia nên quyền thu thuế cần phải giao phó cho cơ quan có nhiệm vụ thỏa mãn nhu cầu của quốc gia.

Lý thuyết cũng như kinh nghiệm thực tiễn đều cho chúng ta thấy rằng, nếu liên bang chỉ có quyền thu thuế với các tiểu bang thì quyền đó sẽ không có hiệu lực thực sự, vì vậy, chính phủ liên bang cần phải có quyền lực rõ rệt để thu thuế theo thường lệ.

Nhận định trên là một phần hợp lý, đáng lẽ không cần giải thích dài dòng nhưng vì có những người phản đối dự thảo Hiến pháp đã công kích hiến pháp một cách gắt gao riêng về vấn đề này, cho nên chúng ta cũng phải tìm hiểu quan điểm những người phản đối đó như thế nào.

Tóm tắt quan điểm của họ như sau:

“Tuy nhu cầu của quốc gia không thể đặt giới hạn được nhưng không phải vì vậy mà quyền thu thuế cũng không cần phải có giới hạn. Thuế cần thiết cho cả chính phủ tiểu bang lẫn chính phủ liên bang. Trong công cuộc phụng sự hạnh phúc của dân chúng, chính phủ tiểu bang ít nhất thì cũng phải có một địa vị quan trọng ngang với địa vị của liên bang. Như vậy, chính phủ tiểu bang cũng cần phải có quyền lực ngang với chính phủ liên bang trong việc thu thuế để chi tiêu cho những việc cần thiết. Nếu quyền hạn của liên bang quan trọng hơn quyền hạn của tiểu bang thì rất có thể chính phủ liên bang sau này sẽ làm cho chính phủ tiểu bang không còn có cách nào để có nguồn thu thuế nữa, và lúc đó, chính phủ tiểu bang sẽ hoàn toàn phải phụ thuộc vào chính phủ liên bang. Vì luật pháp của liên bang sau này sẽ trở thành luật pháp tối cao của toàn quốc, chính phủ liên bang sẽ có quyền bãi bỏ tất cả các đạo luật của các tiểu bang về thu thuế cho tiểu bang và liên bang sẽ viện lẽ là luật của tiểu bang cản trở công việc của liên bang. Như vậy, dần dần quyền lực thu thuế sẽ trở thành độc quyền của chính phủ liên bang, làm cho chính phủ tiểu bang bị loại trừ ra ngoài và sẽ bị tiêu diệt”.

Quan điểm trên có vẻ muốn đổ lỗi cho chính phủ liên bang muốn chiếm đoạt tất cả các quyền lực hoặc muốn chỉ trích chính phủ liên bang đã vượt khỏi quyền hạn được giao phó. Chúng ta chỉ cần trả lời phần thứ hai trong quan điểm của những người chỉ trích. Nếu trả lời quan điểm này bằng cách tưởng tượng về những trường hợp tương lai có thể xảy ra được thì chúng ta sẽ bị lôi cuốn vào một con đường vòng vô tận, không có lối ra. Chúng ta chỉ nên nhắc lại một nhận định mà tôi đã từng có dịp đưa ra trong một bài viết trước đây, đó là muốn tìm hiểu xem sau này chính quyền liên bang có thể chiếm đoạt hết các quyền lực của các tiểu bang hay không, chúng ta chỉ nên căn bản dựa vào việc phân tích cấu trúc và cách thức tổ chức của chính phủ chứ không nên căn bản dựa vào việc phân tích bản tính và phạm vi quyền lực của chính phủ. Chính phủ tiểu bang trước đây có toàn quyền. Tại sao chúng ta lại tin tưởng vào chính phủ tiểu bang không chiếm đoạt quyền lực và lạm dụng quyền lực đó? Đó là do cấu tạo chính quyền đó và ở chỗ chính quyền đó căn bản  phụ thuộc vào ý chí nhân dân. Bây giờ, nếu chúng ta lại cũng phân tích về chính phủ liên bang như chúng ta đã phân tích ở trên về chính phủ tiểu bang và nếu chúng ta nhận thấy chúng ta có thể tin tưởng là chính phủ liên bang sẽ không chiếm đoạt quyền lực của dân chúng thì chúng ta sẽ kết luận là chúng ta không có lý do gì để e ngại rằng chính phủ liên bang sẽ chiếm đoạt và lạm dụng quyền lực.

Chính phủ liên bang xâm phạm tới chủ quyền của tiểu bang và chính phủ tiểu bang xâm phạm tới chủ quyền của chính phủ liên bang đều có thể xảy ra. Bên nào sẽ thắng còn tuỳ thuộc ở phương tiện sử dụng của mỗi bên. Tại những nước cộng hòa, lực lượng chính là nhân dân, và như ta thấy, chính phủ tiểu bang có nhiều phương tiện để ảnh hưởng trực tiếp tới nhân dân hơn là chính phủ liên bang, vậy chúng ta có thể kết luận rằng chính phủ liên bang dễ bị đưa vào thế bất lợi. Chính phủ tiểu bang sẽ có nhiều cơ hội để xâm phạm quyền lực của chính phủ liên bang. Nhưng dù sao đi nữa thì tất cả những điều suy luận về tương lai đó cũng chỉ là những điều kiện nay còn chưa rõ và chúng ta hãy chú trọng nhận xét về bản tính và phạm vi quyền lực của chính phủ, như đã tiên liệu trong dự thảo Hiến pháp. Còn ngoài ra, chúng ta hãy dành quyền quyết định sau này cho ý chí của nhân dân vì chỉ có nhân dân, chúng ta hãy hy vọng như vậy, mới có thể duy trì được thế quân bình cân đối giữa chính quyền liên bang và chính quyền tiểu bang. Nếu chúng ta công nhận lập trường đó là đúng và tôi tin đó là một lập trường đúng, thì chúng ta thấy không khó khăn gì để phủ nhận những lời chỉ trích là quyền quy định thuế của chính phủ liên bang là quá nhiều, là vô hạn.

HAMILTON

… Một sự kết hợp hoàn toàn các tiểu bang thành một quốc gia có toàn quyền tối cao có nghĩa là tất cả các tiểu bang bắt buộc phải phụ thuộc vào quốc gia liên hiệp và phải tuân theo ý chí chung. Nhưng vì kế hoạch của Hội nghị Lập hiến chỉ chủ trương một sự kết hợp không hoàn toàn của các tiểu bang trong liên bang nên các chính phủ tiểu bang rõ ràng là vẫn giữ được tất cả những quyền lực xưa của tiểu bang mà theo Hiến pháp, tiểu bang không phải uỷ quyền cho chính phủ liên bang. Sự uỷ quyền đó chỉ có thể xảy ra trong ba trường hợp: Hiến pháp quy định rõ ràng là uỷ quyền cho chính phủ liên bang; Hiến pháp quy định uỷ một quyền cho liên bang và cấm đoán tiểu bang không được sử dụng quyền đó; và trong trường hợp Hiến pháp uỷ một quyền cho liên bang và nói rõ rằng việc tiểu bang sử dụng quyền đó sẽ trái ngược hoặc không thích hợp đối với Hiến pháp. Ba trường hợp vừa kể trên có thể tìm thấy những thí dụ sau đây. Đoạn 17 khoản 8 Điều 1 cho phép Quốc hội có toàn quyền cai trị quận được chỉ định làm địa điểm của chính phủ liên bang. Đó là trường hợp thứ nhất. Đoạn 1 khoản 8 Điều 1 cho phép Quốc hội “định đoạt và thu thuế”. Đoạn 2 khoản 10 Điều 1 nói rõ ràng rằng “không tiểu bang nào có quyền, nếu không có sự thỏa thuận của Quốc hội, định đoạt các loại thuế xuất và nhập cảng, trừ phi cho mục đích thi hành các đạo luật kiểm tra”. Như vậy, chính phủ liên bang có toàn quyền định đoạt các thứ thuế xuất và nhập cảng chỉ với một vài trường hợp ngoại lệ đã nêu rõ mà thôi. Đó là trường hợp thứ hai. Trường hợp thứ ba có thể tìm thấy thí dụ trong đoạn, điều, khoản nói rằng Quốc hội có quyền “thành lập một quy chế đồng nhất về sự nhập tịch toàn quốc”. Quyền lực này hoàn toàn thuộc phạm vi liên bang, bởi vì nếu tiểu bang nào cũng có quyền có một quy chế riêng thì không thể có một quy chế đồng nhất cho toàn quốc được.

Sự cần thiết công nhận quyền lực của cả chính phủ liên bang lẫn chính phủ tiểu bang trong một vài trường hợp không có ý nghĩa là chia đôi chủ quyền cho hai chính phủ, và trong những trường hợp Hiến pháp không ghi rõ việc giao phó nhất định một quyền lực cho chính phủ liên bang thì như vậy có nghĩa là chính phủ tiểu bang vẫn giữ quyền lực đó. Còn trong những trường hợp mà Hiến pháp ghi rõ là giao phó một quyền lực cho chính phủ liên bang thì có nhiều khi không cần phải ghi những điều khoản cấm đoán tiểu bang không được sử dụng quyền lực đó để cho thêm rườm rà. Chỉ trừ phi những trường hợp thật cần thiết như là trong điều 10 khoản 1 lúc đó mới cần ghi rõ để cho thật minh bạch. Trường hợp này vạch rõ tinh thần và ý nghĩa của Hội nghị Lập hiến và dẫn chứng cho lập trường mà tôi đã đưa ra…

HAMILTON

Những lý do cuối cùng của những người chỉ trích những điều khoản Hiến pháp về vấn đề định đoạt và thu thuế, đều hướng về đoạn cuối cùng khoản 8 điều 1. Đoạn này trong Hiến pháp cho phép chính phủ liên bang “ban hành tất cả những đạo luật cần thiết và thích hợp để thi hành những quyền lực mà Hiến pháp đã giao phó cho chính phủ liên bang, hoặc cho một bộ nào, hoặc một nhân viên nào của chính phủ liên bang đó”. Và đoạn thứ hai trong điều thứ 6 tuyên bố rằng “Hiến pháp và những đạo luật của Chính phủ Hiệp Chủng Quốc, soạn theo tinh thần của Hiến pháp và những hòa ước do chính phủ liên bang ký kết sẽ là pháp luật hiện hữu của bất cứ một tiểu bang nào”.

Hai đoạn kể trên trong dự thảo Hiến pháp đã bị một số người chỉ trích gắt gao. Họ tuyên truyền với dân chúng bằng cách làm sai lạc ý nghĩa của Hiến pháp, cho rằng các đoạn đó sẽ làm cho chính phủ địa phương bị tiêu diệt, sẽ không tha ai cả, dù nam hay nữ, dù trẻ hay già, dù cao hay thấp, dù thiêng liêng hay trần tục… Nhưng có một điều kỳ lạ là chúng ta có thể tin tưởng một cách chắc chắn rằng chính phủ thành lập theo tinh thần của bản Hiến pháp sẽ hoạt động theo đúng tinh thần của bản Hiến pháp dù trong Hiến pháp không ghi lại hai đoạn kể trên hoặc dù hai đoạn đó được nhắc đi nhắc lại trong mỗi điều khoản của Hiến pháp. Những đoạn đó chỉ phát hiểu một sự thực dĩ nhiên và không thể tránh được khi người ta muốn thành lập một chính phủ liên bang và giao cho chính phủ đó một số quyền lực rõ ràng.

Quyền lực nghĩa là gì nếu không phải là khả năng thi hành một việc. Khả năng thi hành một việc là gì nếu không phải là quyền sử dụng những phương tiện cần thiết cho sự thi hành đó? Quyền lực lập pháp là gì nếu không phải là quyền lực làm những đạo luật? Những phương tiện thi hành quyền lực lập pháp là gì nếu không phải là những đạo luật? Quyền lực định đoạt và thu thuế là gì nếu không phải là quyền lực làm ra những độc lập định đoạt và thu thuế? Những phương tiện thích hợp để thi hành quyền lực đó là gì nếu không phải là những đạo luật cần thiết và thích hợp?

Những câu hỏi rất giản dị trên giúp cho chúng ta hiểu bản chất thật sự của hai đoạn trong điều, khoản mà nhiều người đã chỉ trích. Những câu hỏi đó đưa chúng ta tới một nhận định hữu lý là quyền lực định đoạt và thu thuế phải là quyền lực làm cho những đạo luật cần thiết và thích hợp cho sự thi hành quyền lực đó. Và hai đoạn trên trong các điều khoản bị chỉ trích chỉ nhắc lại một sự thực mà người ta đã công nhận từ trước, tức là công nhận rằng cần phải giao phó cho chính phủ liên bang quyền lực định đoạt và thu thuế và muốn thi hành quyền lực đó, chính phủ liên bang cần phải có quyền lực làm cho những đạo luật cần thiết và thích hợp để thi hành quyền lực trên. Tôi áp dụng những điều nhận xét vừa kể trên vào vấn đề quyền lực định đoạt và thu thuế vì nội dung này là vấn đề chúng ta đang thảo luận và cũng vì quyền lực này là một trong những quyền lực quan trọng nhất cần phải giao phó cho chính phủ liên bang. Nhưng chúng ta cũng có thể áp dụng những điều nhận xét trên cho tất cả những quyền lực khác có ghi trong bản Hiến pháp.

Người ta có thể hỏi rằng ai là người có quyền xét xử về tính chất cần thiết và thích hợp của những đạo luật cần phải được thông qua để thi hành những quyền lực đã giao phó cho chính phủ liên bang? Trước hết, tôi xin trả lời là vấn đề này đã được nêu lên khi thảo luận tới việc giao phó những quyền lực đó cho chính phủ liên bang. Sau nữa, tôi xin trả lời rằng chính phủ liên bang cũng giống như bất cứ một chính phủ nào khác, cần phải suy xét trước tiên về việc thi hành các quyền lực của mình sao cho thích hợp và sau cùng, các công dân cử tri sẽ suy xét sự thi hành các quyền lực của chính phủ liên bang có thích hợp hay không. Nếu chính phủ liên bang vượt quá giới hạn quyền lực của mình và sử dụng những quyền lực đó một cách độc đoán thì nhân dân, tức là những người đã sáng tạo ra chính phủ, sẽ sử dụng những thủ tục cần thiết để sửa chữa lại những điều mà chính phủ đã làm tổn hại tới Hiến pháp. Một đạo luật có thích hợp hay không, đứng trên phương diện Hiến pháp mà nói, là một vấn đề được quyết định do bản tính của những quyền lực dùng làm căn cứ để làm ra những đạo luật.

Hiến pháp nói rằng những đạo luật của chính phủ liên bang sẽ là luật pháp tối cao của quốc gia. Nếu những đạo luật đó không được coi là luật pháp tối cao của quốc gia thì những đạo luật đó còn có nghĩa lý gì không? Dĩ nhiên là không còn nghĩa lý gì cả. Một đạo luật, theo đúng định nghĩa của nó, phải có tính chất tối cao. Người nào bị một đạo luật chi phối, cố nhiên bị bắt buộc phải tuân theo một đạo luật đó. Đó là một điều phải có trong bất cứ một xã hội nào, một đoàn thể nào. Nếu một cá nhân sống trong một đoàn thể thì cá nhân đó phải công nhận là tất cả các đạo luật của đoàn thể đó là luật pháp tối cao chi phối hành vi của các cá nhân sống trong đoàn thể. Nếu nhiều đoàn thể họp lại thành một xã hội lớn hơn thì những đạo luật của xã hội làm ra theo đúng tinh thần những quyền lực mà các đoàn thể đã giao phó cho xã hội, cố nhiên là phải tối cao, tức là cao hơn những đạo luật của các đoàn thể. Nếu không thì những đạo luật đó chỉ là một hiệp ước suông giữa các đoàn thể, có hiệu lực hay không tuỳ theo thiện chí của riêng từng đoàn thể. Nhưng trong trường hợp những đạo luật của xã hội lớn được làm ra không đúng tinh thần Hiến pháp, những đạo luật đó sẽ không được coi là luật pháp tối cao nữa bởi vì như vậy những đạo luật đó sẽ xâm phạm vào phạm vi riêng biệt của các đoàn thể. Tôi tin tưởng là mọi người đều đã chú ý hai đoạn trong điều, khoản bị chỉ trích, khi nói rằng những đạo luật của chính phủ liên bang sẽ được coi là luật pháp tối cao của quốc gia chỉ có ý nghĩa trong trường hợp những đạo luật đó theo đúng tinh thần Hiến pháp. Sự phân biệt đó, tuy không ghi rõ nhưng cố nhiên khi đọc tới hai đoạn đó, ai cũng hiểu như vậy.

Nếu hiểu như vậy thì trong khi một đạo luật của chính phủ liên bang định đoạt một thứ thuế cho liên bang được coi là một đạo luật tối cao, thì trái lại, một đạo luật của chính phủ liên bang cấm đoán chính phủ tiểu bang không được thu thuế (ngoại trừ thuế về xuất nhập cảng) sẽ không được coi là một đạo luật tối cao, bởi vì đạo luật đó đã căn bản dựa trên một quyền lực mà Hiến pháp không hề giao phó cho chính phủ liên bang. Trong trường hợp cả hai chính phủ đều cùng thu một thứ thuế giống nhau, vấn đề đó sẽ trở thành khó khăn và bất tiện cho cả hai bên. Chúng ta hy vọng là, vì quyền lực chung, cả hai chính phủ sẽ hợp tác cùng nhau để tránh cho cả hai bên những điều bất tiện…

2. Quyền định đoạt về thuế và quyền lợi của các giai cấp khác nhau

HAMILTON

Trước khi bàn về những điều chỉ trích quyền lực vô hạn của chính phủ liên bang trong vấn đề định đoạt thuế, tôi xin đưa ra một nhận xét tổng quát rằng trong vấn đề ngân sách quốc gia nếu những đạo luật của chính phủ liên bang chỉ thu hẹp trong một phạm vi nhất định thì tất nhiên sự phân chia về thu thuế sẽ không đồng đều, cân đối. Chính sách đó sẽ đưa tới hai hậu quả tai hại. Hậu quả thứ nhất là một vài ngành kỹ nghệ riêng biệt sẽ bị áp bức hơn các ngành kỹ nghệ khác và hậu quả thứ hai là sự phân chia gánh nặng thuế sẽ không được đồng đều giữa các tiểu bang, và ngay giữa các giới công dân trong một tiểu bang.

Thí dụ như đã có một số người chủ trương là quyền định đoạt thuế của chính phủ liên bang chỉ giới hạn trong phạm vi  những thuế nhập cảng thì cố nhiên là chính phủ, vì không có cách thu lượm tiền thuế trong các địa hạt khác, sẽ có khuynh hướng đánh thuế thật nặng về nhập cảng. Có nhiều người tin tưởng rằng các sắc thuế về nhập cảng đánh nặng thế nào cũng không có hại, vì thuế nhập cảng càng nặng thì người tiêu dùng càng ít tiêu xài những thứ hàng nhập cảng, hàng hóa xuất cảng lẫn nhập cảng sẽ được cân đối nhau và việc sản xuất hàng nội hóa sẽ được khuyến khích thêm lên. Nhưng việc gì thái quá cũng đều có hại cả. Thuế nhập cảng càng nặng thì người ta lại càng hay buôn lậu và như vậy thì tức là có hại cho nền thương mại ngay thẳng có hại cho nguồn thu của ngân sách quốc gia. Thuế nhập cảng nặng sẽ làm cho tất cả các tầng lớp dân chúng phải phụ thuộc vào nhóm người sản xuất trong nước, tức là cho họ độc quyền về thị trường vậy. Sau cùng, thuế nhập cảng nặng uy hiếp người buôn bán vì làm cho những người này phải thiệt thòi. Khi trong thị trường cầu ngang với cung thì ở thương trường người phải trả tiền thuế chính là người tiêu thụ hàng, nhưng khi cung lớn hơn cầu thì chính người buôn phải trả các loại thuế, và không những là đã không được lợi mà lại còn bị lỗ vào vốn nữa. Người buôn hàng không thể tăng giá hàng mỗi lần hàng bị đánh thêm thuế. Hơn nữa, đối với những người có vốn nhỏ, lắm khi họ phải hạ giá hàng để bán được mau chóng.

Trong trường hợp thông thường, người phải trả thuế các thứ hàng nhập cảng vẫn là người tiêu thụ hàng hóa. Có nhiều người chủ trương là các thuế đó sẽ làm lợi cho chính phủ những tiểu bang nhập cảng hàng hóa. Nhưng điều đó sẽ thiếu tính công bằng khi quỹ quốc gia chỉ trông đợi riêng ở những thứ thuế nhập cảng mà thôi bởi vì tuy lúc đầu chính người buôn hàng nhập cảng phải trả thuế nhưng rốt cuộc vẫn là người công dân của tiểu bang nhập cảng, tức là người tiêu thụ, phải chịu những thứ thuế đó. Như vậy tức là chính phủ tiểu bang nhập cảng đã phải trả thêm thuế, nhiều hơn những tiểu bang không nhập cảng. Sự chênh lệch giữa các tiểu bang càng lớn hơn khi các thứ thuế nhập cảng càng tăng thêm. Lợi tức quốc gia mà chỉ căn bản trên thuế nhập cảng thì tức là chỉ căn bản trên một sự thiếu công bằng giữa các tiểu bang của những tiểu bang nhập cảng và những tiểu bang tự mình sản xuất hàng hóa. Những tiểu bang sản xuất được nhiều hàng hóa cố nhiên là sẽ tiêu thụ rất ít những hàng hóa nhập cảng và như vậy họ sẽ đóng góp một phần rất ít thuế nhập cảng, không cân xứng với khả năng đóng góp thật sự của họ. Chẳng hạn, tiểu bang New York là một tiểu bang nhập cảng rất nhiều hàng hóa ngoại quốc cho nên cố nhiên là tiểu bang đó muốn hạn chế quyền lực đánh thuế nhập cảng của chính phủ liên bang.

Quyền lực đánh thuế hàng hóa nhập cảng của chính phủ liên bang, nếu thi hành một cách thái quá, có thể đưa tới những sự bất công. Nhưng, như tôi đã có dịp bàn tới trong một bài trước, sự lạm dụng quyền lực đó có thể ngăn cản được khi người ta cần phải nghiên cứu tới lợi tức quốc gia một cách tổng quát. Sự lạm dụng quyền lực đó sẽ không xảy ra khi lợi tức quốc gia có thể tạo nên được bằng những nguồn lợi khác.

Nhưng dù là quyền lực đánh thuế có được sử dụng một cách hợp lý đi nữa, sự bất công trong sự chia sẻ gánh nặng quốc gia giữa các tiểu bang vẫn có thể xảy ra. Chúng ta hãy nghiên cứu xem những sự bất công đó xảy ra trong trường hợp nào theo quan điểm của những người vẫn hay chỉ trích quyền lực của chính phủ liên bang.

Quan điểm mà chúng ta thường hay nghe thấy, chỉ trích rằng số dân biểu tại Hạ nghị viện ít quá, không đủ để đại diện tất cả các tầng lớp nhân dân, không đủ để hòa hợp tất cả các quyền lực và ý kiến của các tầng lớp dân chúng và như vậy sẽ không gây được sự thông cảm giữa Quốc hội và dân chúng. Quan điểm này thoạt nghe rất xuôi tai và có dụng ý lợi dụng thành kiến của những người nghe quan điểm này. Nhưng nếu chúng ta phân tích lý lẽ của quan điểm này, chúng ta sẽ nhận thấy là những lý lẽ đó chỉ là những câu nghe rất kêu mà thôi. Mục tiêu mà quan điểm này chủ trương là một mục tiêu không thực hành được, và hơn nữa, mục tiêu đó không có gì là cần thiết hết cả. Trong một đoạn khác tôi sẽ trình bày những lý do chứng tỏ là số dân biểu tại Hạ nghị viện theo Hiến pháp là đầy đủ, còn bây giờ tôi chỉ nhận xét về dụng ý của quan điểm này mà thôi.

Ý niệm Hạ viện phải đại diện tất cả các tầng lớp nhân dân, đại diện cho mỗi tầng lớp phải là người ở trong tầng lớp đó, là một ý niệm không tưởng. Trừ phi trong trường hợp Hiến pháp bắt buộc mỗi giới nghề nghiệp phải cử đại diện trong giới của mình vào Quốc hội, nếu không thì ý niệm này không bao giờ có thể thực hiện được. Những người thợ máy hoặc những người thợ thủ công, trong hầu hết các trường hợp, đều có khuynh hướng bầu cho những thương gia hơn là bầu cho những đại diện trong giới nghề nghiệp của mình. Những công dân hiểu biết trong giới thợ máy và trong giới chế tạo đều hiểu rõ rằng giới của họ chế tạo hàng hóa là để cung cấp cho các giới thương gia và các thương gia sẽ buôn bán các hàng hóa đó. Họ hiểu rằng thương gia là thầy và cũng là bạn của họ và quyền lợi của họ sẽ được giới thương gia thúc đẩy mạnh mẽ hơn là do đại diện của giới họ. Họ hiểu rằng trong một hội đồng rộng lớn, chỉ có ảnh hưởng và địa vị quan trọng của giới thương gia mới đương đầu ngang hàng được cùng với ảnh hưởng của những giới không thân thiện với giới sản xuất và buôn bán. Kinh nghiệm đã chứng tỏ cho chúng ta thấy là thông thường những nhà công nghệ và sản xuất vẫn có khuynh hướng bầu cho các đại diện thương gia hoặc những đại diện mà giới thương gia đề cử. Như vậy, chúng ta có thể kết luận thương gia chính là đại diện chung cho các giới công nghệ và kỹ nghệ trong xã hội.

Còn về các giới trí thức, chúng ta không cần phải bàn tán nhiều, bởi vì những người trí thức không họp thành một giai cấp nhất định. Tuỳ ở địa vị và tài sản, họ sẽ được chọn lựa trong giới của họ hoặc được các giới khác trong xã hội lựa chọn.

Sau cùng là giới địa chủ. Về phương diện chính trị, và nhất là về phương diện thuế, giới này là giới đoàn kết chặt chẽ nhất trong các giới, từ những ông địa chủ giàu nhất cho tới những người rất nghèo chỉ có một mảnh đất nhỏ. Bất cứ một thứ thuế nào liên quan tới đất đai cũng sẽ có ảnh hưởng trực tiếp tới ông địa chủ có hàng triệu mẫu đất hoặc người địa chủ có vỏn vẹn một mẫu. Người địa chủ giàu hay nghèo thì cũng vẫn muốn thuế đất càng thấp càng tốt và vì vậy họ có thống nhất giữa những người trong giới của họ. Bây giờ, nếu chúng ta có ví dụ về quyền lợi của người trung địa chủ thì chúng ta chắc chắn là người đại địa chủ sẽ có nhiều cơ hội được bầu cử hơn người trung địa chủ hay không? Nếu chúng ta nhìn vào cả Thượng nghị viện lẫn Hạ nghị viện, chúng ta sẽ nhận thấy là ở cả hai viện, số đại diện trung địa chủ đều trội hơn. Khi những cử tri có những quyền lợi như nhau, họ thường chỉ chọn lựa những người đại diện mà họ tín nhiệm nhiều nhất, không còn xem người đại diện đó là đại địa chủ hay trung địa chủ, hay là một người không có tấc đất nào.

Có nhiều người chủ trương là mỗi nghề nghiệp cần phải có đại diện thuộc giới của mình, có vậy thì người đại diện mới hiểu thấu tâm lý và quyền lợi của giới của mình và bảo vệ quyền lợi đó. Nhưng đó là một điều không thể xảy ra được trong các cuộc bầu cử hoàn toàn tự do. Nếu theo đúng chủ trương trên, Quốc hội sẽ gồm có đại diện của giới địa chủ, giới thương gia và giới trí thức. Có chắc chắn là đại diện của giới địa chủ sẽ hiểu rõ quyền lợi của giới này và bảo vệ quyền lợi đó hay không? Có chắc chắn là đại diện của giới thương gia sẽ hiểu rõ quyền lợi của giới công nghệ và chế tạo và bảo vệ quyền lợi đó không? Có chắc chắn là đại diện của giới trí thức, vì muốn giữ một lập trường trung lập, sẽ điều hòa sự tranh chấp giữa những quyền lợi kia và sẽ không giúp cả hai bên mà chỉ lo bảo vệ quyền lợi chung hay không?

Nếu chúng ta nhận định rằng tuỳ ở mỗi thời kỳ sẽ có những khuynh hướng quan trọng hơn những khuynh hướng khác trong mỗi tầng lớp của xã hội, và cố nhiên là một chính phủ thông minh sẽ biết chú trọng tới những khuynh hướng quan trọng của từng thời kỳ, chúng ta có nên quyết đoán rằng người đại diện có phận sự nghiên cứu và thăm dò kỹ lưỡng, cặn kẽ, há lại chẳng là một người biết nhận định thực trạng rõ ràng hơn một người đại diện thuộc một giới nhất định, chỉ biết thăm dò quanh quẩn trong giới của riêng mình mà thôi hay sao? Một ứng cử viên cần phải được lòng dân thì mới hy vọng được bầu hoặc tái cử, chẳng lẽ lại không biết tìm hiểu tâm trạng, ý kiến của cử tri và sẵn lòng chiều theo khuynh hướng của cử tri hay sao? Sự phụ thuộc của người dân biểu với cử tri và sự tôn trọng những đạo luật mà người dân biểu đã tán thành để làm ra, đó mới là những mối dây liên hệ, thông cảm chặt chẽ giữa người dân biểu với người dân vậy.

Trong một chính phủ, không có một công việc nào mà sự hiểu biết sâu rộng về các nguyên tắc kinh tế chính trị lại quan trọng như trong công việc định đoạt thuế. Người hiểu biết những nguyên tắc kinh tế chính trị đó sẽ là người ít có khuynh hướng nhất trong việc lạm dụng những thủ tục áp bức, hy sinh quyền lợi của một tầng lớp dân chúng cho mục đích tạo nguồn thu cho quốc gia. Hệ thống tài chính có khả năng sản xuất được nhiều nhất chính là hệ thống ít áp bức nhất. Muốn cho quyền định đoạt thuế  được sử dụng một cách hợp lý và công bằng, người phụ trách sử dụng quyền đó cần phải hiểu rõ tài năng, tập quán và tư tưởng của toàn thể các tầng lớp nhân dân cũng như phải hiểu rõ tất cả các nguồn tài nguyên trong nước. Một khi đã nhận định được như vậy rồi, chúng ta hãy để cho người công dân biết suy nghĩ định đoạt về những đức tính cần thiết của một vị dân biểu.

IV- NGÀNH LẬP PHÁP

1. Hạ nghị viện

MADISON

… Vì những đức tính cần thiết của người được bầu cử là một vấn đề không được định nghĩa rõ ràng và cẩn thận trong Hiến pháp của tiểu bang nên Hội nghị Lập hiến đã nghiên cứu cẩn thận và đưa ra quy định thích hợp về vấn đề này. Một hạ nghị sĩ của Hiệp Chủng quốc phải trên hai mươi năm tuổi, khi được bầu cử phải đã là một công dân Hiệp Chủng quốc từ bảy năm, phải là một người ngụ cư tại tiểu bang mà mình đại diện và trong thời kỳ làm hạ nghị sĩ không được giữ một chức vụ nào khác trong chính phủ Hiệp Chủng quốc. Trong những giới hạn hợp lý đó, cửa tiến vào chính phủ liên bang đã được mở rộng cho bất cứ những người nào có tài đức, dù sinh tại Mỹ hay nhập tịch, dù trẻ hay già, dù nghèo hay giàu, dù theo bất cứ một tôn giáo nào.

Nhiệm kỳ của hạ nghị sĩ là một vấn đề mà muốn xem có thích hợp hay không, cần phải nêu hai câu hỏi. Câu hỏi thứ nhất là cuộc bầu cử cách hai năm một lần có tính chất bảo đảm hay không? Câu hỏi thứ hai là cuộc bầu cử đó có cần thiết và ích lợi hay không.

Về câu hỏi thứ nhất: Một điều cần thiết để duy trì tự do là chính phủ cần phải có những quyền lợi chung với quyền lợi của nhân dân. Vì vậy, ngành quyền lực mà chúng ta đang nghiên cứu cần phải phụ thuộc và thông cảm mật thiết với dân chúng. Bầu cử luôn luôn là biện pháp duy nhất để duy trì tính chất phụ thuộc và thông cảm của chính quyền đối với dân chúng. Nhưng luôn luôn nghĩa là thế nào, đó là một vấn đề tuỳ thuộc ở hoàn cảnh liên quan tới vấn đề bầu cử. Chúng ta hãy dựa trên kinh nghiệm lịch sử.

Phương pháp đại diện dân chúng là một phương pháp mà cổ nhân không thông hiểu hoàn toàn, vậy chúng ta hãy tìm những thí dụ trong thời đại cận đại vậy. Và ngay trong thời đại cận đại, để tránh một cuộc nghiên cứu quá rộng lớn và vu vơ, chúng ta chỉ nên tìm một vài trường hợp được nhiều người biết tới và có nhiều điểm tương tự với trường hợp của chúng ta. Trường hợp đầu tiên là trường hợp Viện dân biểu của nước Anh. Lịch sử của ngành chính quyền này trong Hiến pháp Anh, trước khi có Đại hiến chương Magna Chrta, rất mù mờ và không giúp chúng ta được nhiều. Sau khi có Đại hiến chương Magna Carta, Hiến pháp Anh nói rằng Nghị viện phải họp hàng năm. Như vậy không có nghĩa là nghị viện được bầu cử hàng năm. Tuy vậy, những Hội nghị hàng năm đó lại được tổ chức tuỳ thuộc theo ý định của các vị Anh hoàng. Lấy cớ này hoặc cớ nọ, các vị Anh hoàng nhiều khi đã trì hoãn các Hội nghị hàng năm trong những khoảng thời gian lâu dài. Dưới triều vua Charles II, luật lệ quy định rằng thời gian nghỉ họp đó không được lâu quá ba năm. Dưới triều vua William III có một cuộc cách mạng trong chính phủ và luật lệ quy định là nghị viện phải họp thường xuyên. Danh từ “thường xuyên” sau được định nghĩa là ba năm một kỳ, giống như triều vua Charles II nhưng được định nghĩa rõ hơn là một nghị viện mới sẽ được triệu tập chậm nhất là ba năm sau khi nghị viện cũ đã bế mạc. Hồi đầu thế kỷ này, thời kỳ đó được quy định là bảy năm. Qua những sự kiện trên, thời gian giữa hai cuộc Hội nghị không được lâu quá ba năm, mục đích là để duy trì sự liên lạc giữa người dân biểu cùng người dân. Nếu chúng ta nhận định là dù một thời gian bảy năm xa cách mà vẫn duy trì được một phần tự do, là tuy có nhiều nhược điểm khác trong chính thể đại nghị, nhưng sự thu ngắn thời gian giữa hai Hội nghị từ 7 năm xuống ba năm, cùng với những cải cách chính trị khác thì vẫn có thể giữ nguyên vẹn được ảnh hưởng của dân chúng đối với các vị dân biểu. Như vậy, những cuộc bầu cử cứ hai năm lại tổ chức một lần trong hệ thống liên bang của chúng ta sẽ không làm tổn hại tới tính chất phụ thuộc của dân biểu đối với cử tri vậy…

MADISON

… Có lẽ tôi sẽ có dịp được người ta nhắc cho tôi nghe câu tục ngữ: “Ngay sau cuộc bầu cử hàng năm là đã bắt đầu tình trạng chuyên chế rồi”. Một câu nói đã trở thành tục ngữ là bởi vì câu nói đó có lý nhưng cũng phải nhận rằng nhiều câu tục ngữ đã đem áp dụng vào những trường hợp không thích đáng.

Nếu chúng ta để ý xem xét các cuộc bầu cử tại các tiểu bang, chúng ta, nhận thấy là thời gian bầu cử tại các tiểu bang là  khác nhau. Tại các tiểu bang Connecticut và Rhode Island, các cuộc bầu cử được tổ chức mỗi năm hai kỳ. Tại các tiểu bang khác, trừ tiểu bang South Carolina, các cuộc bầu cử được tổ chức mỗi năm một kỳ. Tại tiểu bang South Carolina, cứ hai năm mới bầu cử một kỳ giống như trong dự thảo Hiến pháp vậy. Thời gian này khác nhau tại các tiểu bang nhưng chúng ta không thể nói được rằng chính phủ liên bang Connecticut hoặc Rhode Island là khá hơn hay có nhiều tự do hơn chính phủ tiểu bang South Carolina. Chúng ta không thể nói được rằng vì bầu cử thường xuyên mà một tiểu bang duy trì được tự do cho dân chúng hơn một tiểu bang khác.

Sự phân biệt giữa một Hiến pháp do dân chúng xây dựng mà không một chính phủ nào có thể thay đổi được với một đạo luật do chính phủ xây dựng và có thể bị chính phủ thay đổi, là một điều là dân chúng Mỹ hiểu rõ ràng, nhưng điều đó không được những nước khác hiểu rõ. Ngay tại nước Anh, một nước mà người ta thường hay thảo luận về dân quyền và các quyền tự do chính trị, người ta vẫn chủ trương quyền hạn của nghị viện là tối cao và không có gì kiểm soát được, kể cả Hiến pháp hay những đạo luật thông thường. Nghị viện Anh đã từng thay đổi nhiều điều khoản về chính quyền. Trong một vài trường hợp, Nghị viện Anh đã từng thay đổi thời hạn bầu cử, chẳng hạn gần đây đã nới thời gian đó từ ba năm thành bảy năm mới bầu cử một lần.

Trong trường hợp không có một Hiến pháp có hiệu lực ở một cấp cao hơn hiệu lực của chính phủ thì không thể thành lập được một sự bảo đảm của Hiến pháp tại nước Mỹ. Lúc đó cần phải tìm một biện pháp bảo đảm khác và chúng ta hãy thử hỏi xem còn biện pháp nào đảm bảo, thích hợp hơn biện pháp quy định thời gian tổ chức bầu cử cốt sao cho thời gian đó đầy đủ để chúng ta có thể đo lường được ảnh hưởng của những cải cách, nhận định được ý chí quốc gia và đoàn kết những tình cảm ái quốc? Thời gian thông dụng nhất là một năm, và vì vậy, nhiều người chủ trương là thời gian đó vừa đủ để kiểm soát những cải cách quá táo bạo hoặc kiểm soát những ý muốn chuyên chế của một chính phủ sau khi được trúng cử. Nhưng chọn lựa thời gian một năm có phải là một sự cần thiết cho một chính phủ, giống như chính phủ liên bang của chúng ta, bị hạn chế bởi một Hiến pháp có hiệu lực tối cao hay không? Và người ta có thể nói được hay không rằng các quyền tự do của dân chúng Mỹ sẽ được đảm bảo nhờ các cuộc bầu cử chỉ tổ chức hai năm một lần, nhưng đã bị Hiến pháp quy định một cách bất di bất dịch, hơn là những nước khác mà các cuộc bầu cử được tổ chức hàng năm hay trong một thời gian ngắn hơn nhưng luật lệ có thể bị thay đổi do quyền lực thông thường của chính phủ?

Câu hỏi thứ hai là liệu những cuộc bầu cử hai năm tổ chức một lần có cần thiết và hữu ích hay không? Đó là một điều nhất định như vậy rồi.

Không có một người nào có thể là một luật gia đầy đủ tư cách nếu không có, ngoài lòng cương trực và một trí phán đoán hợp lý, một sự hiểu biết đầy đủ về những vấn đề mà mình có nhiệm vụ quy định luật lệ. Một phần sự hiểu biết đó có thể thu lượm được trong những sự giao thiệp giữa cá nhân với nhau hoặc trong khi chấp chính. Một phần nữa của sự hiểu biết đó chỉ có thể thu lượm được những khi luật gia được bổ nhiệm trong chức vụ để sử dụng sự hiểu biết đó. Như vậy, nhiệm kỳ của luật gia đó phải cân xứng với phạm vi sự hiểu biết cần phải thu lượm được để thi hành nhiệm vụ của mình. Nhiệm kỳ của các nghị sĩ tại các tiểu bang thường là, như ta đã biết, một năm. Như vậy, câu hỏi mà chúng ta cần phải nêu lên là nhiệm kỳ hai năm của Hạ nghị sĩ Hiệp Chủng quốc có cân xứng với sự hiểu biết cần thiết thu lượm được để làm những đạo luật liên bang hay không? Nhiệm kỳ hai năm đó có cân xứng với nhiệm kỳ một năm của nghị sĩ tiểu bang, tức là thời gian cần thiết để thu lượm sự hiểu biết thích hợp cho công cuộc làm luật tiểu bang hay không? Ngay khi hỏi như vậy, chúng ta đã thấy là cần phải trả lời như thế nào rồi.

Trong một tiểu bang, sự hiểu biết về những đạo luật hiện hành không có gì là nhiều cho lắm; vả lại những đạo luật đó có một tính chất đồng nhất trên khắp lãnh thổ của tiểu bang và tất cả các tầng lớp dân chúng thường hay bàn tán với những đạo luật đó. Nhưng toàn thể lãnh thổ Hiệp Chủng quốc thì lại là một vấn đề khác. Trong khi các đạo luật địa phương khác nhau từ tiểu bang này sang tiểu bang khác thì công vụ của liên bang cần phải có một hiệu lực chung cho toàn thể một lãnh thổ rộng lớn, và phải giải quyết những vấn đề ở mỗi nơi một khác. Những đạo luật chung của liên bang áp dụng cho tất cả những địa phương khác nhau chỉ có thể tìm hiểu và chỉnh đốn tại hội đồng thảo luận trung ương mà thôi, tức là nơi mà đại diện các tiểu bang tới nhóm họp và mang tới sự hiểu biết về địa phương của họ. Tuy vậy, đại diện của mỗi tiểu bang cũng cần phải trau dồi sự hiểu biết về tình trạng công vụ và các đạo luật của tất cả những tiểu bang khác. Chẳng hạn, làm thế nào để một đạo luật về ngoại thương có một tính chất đồng nhất cho liên bang nếu không hiểu biết về nền thương mại, các hải cảng, các luật lệ của mỗi tiểu bang. Làm thế nào để thảo một đạo luật quy định nền thương mại giữa hai tiểu bang nếu không có hiểu biết về tình trạng thương mại của cả hai tiểu bang? Làm thế nào để quy định thuế cho vừa phải và thu thuế cho có hiệu quả nếu không có hiểu biết về tình trạng kinh tế của mỗi tiểu bang? Những nhận xét đó chứng tỏ rằng nghị sĩ đại diện tiểu bang cần phải có một sự hiểu biết sâu rộng về toàn thể lãnh thổ của tiểu bang.

Những sự khó khăn đó cố nhiên là sau này càng ngày càng ít đi. Công việc khó khăn nhất là bước đầu trong việc thành lập chính phủ liên bang và một bản luật pháp liên bang. Bản luật pháp đó sau này sẽ được sửa đổi dần và công cuộc sửa đổi càng ngày sẽ càng được dễ dàng. Nhưng kinh nghiệm làm việc ngày càng nhiều và sẽ là một kho hiểu biết cho những nghị sĩ mới. Công vụ của liên bang sẽ càng ngày càng được nhân dân tại khắp các địa phương bàn tán nhiều hơn. Sự giao thông và liên lạc giữa các tiểu bang với nhau càng ngày càng làm cho các tiểu bang hiểu biết nhau hơn trước. Điều này sẽ làm cho các đạo luật liên bang được phổ biến một cách rộng rãi. Tuy những khó khăn càng ngày càng ít đi nhưng dù sao đi nữa thì công vụ của liên bang vẫn có một phạm vi rộng lớn và phức tạp hơn công vụ của mỗi tiểu bang.

Còn một sự hiểu biết nữa mà nghị sĩ liên bang cần phải trau dồi là sự hiểu biết về các vấn đề thuộc chính sách ngoại giao. Trong khi soạn thảo những đạo luật về nền ngoại thương của Mỹ, nghị sĩ không những cần phải hiểu biết về các hiệp ước giữa Mỹ và ngoại quốc mà còn cần phải hiểu biết về các đạo luật và chính sách thương mại của ngoại quốc nữa. Tuy Hạ Nghị viện không tham gia trực tiếp trong các cuộc thương lượng ngoại giao nhưng vì sự liên lạc giữa các ngành và các bộ của chính quyền liên bang, Hạ Nghị viện cũng có nhiệm vụ kiểm điểm hoặc hợp tác cùng các ngành khác. Những sự hiểu biết đó, nghị sĩ có thể thâu lượm được bằng những phương tiện của riêng mình nhưng những phương tiện hay nhất chỉ có thể có được trong khi nghị sĩ có chức vụ chính thức của mình.

Ngoài những nhận định trên lại còn những nhận định khác, tuy không quan trọng như trên nhưng không phải vì vậy mà không đáng chú ý tới. Chẳng hạn, sự cách trở giữa tiểu bang của một nghị sĩ với thủ đô, thời gian lâu dài của cuộc hành trình của nghị sĩ cũng là một lý do để chúng ta nhận thấy nhiệm kỳ hai năm là hợp lý hơn nhiệm kỳ một năm. Đối với Quốc hội hiện hữu, dù đại diện các tiểu bang được bầu cử hàng năm nhưng sự tái cử của các vị đó hầu như là đã dĩ nhiên. Trái lại, trong Quốc hội Liên bang, theo dự thảo Hiến pháp mới, Hạ nghị sĩ sẽ do dân chúng trực tiếp bầu và việc bầu cử đó sẽ không dễ dàng như hiện nay. Cố nhiên là trong Hạ Nghị viện mới sẽ có một vài nghị sĩ có tài đức xuất chúng và sẽ được tái cử một cách dễ dàng. Nhưng đa số nghị sĩ sẽ là những người mới, thiếu kinh nghiệm, không đủ trau dồi trong một năm. Nhận định này không những chỉ đúng cho Hạ Nghị viện mà lại đúng cho cả Thượng Nghị viện.

Tuy bầu cử luôn luôn có nhiều điều lợi nhưng cũng có nhiều điều bất lợi. Do Nghị viện các tiểu bang bầu cử hàng năm và chỉ họp có một khóa mỗi năm nên khi xảy ra những điều ám muội hoặc bất hợp pháp trong các cuộc bầu cử, người ta sẽ không có thời gian để điều tra về những sự gian dối đó. Khi điều tra xong thì phiên họp của Nghị viện cũng đã kết thúc khiến cho những người gian dối đã có đủ thì giờ để thực hiện âm mưu của họ rồi. Vì vậy, nếu cuộc bầu cử nghị sĩ liên bang mà tổ chức hàng năm thì e rằng sẽ khuyến khích sự gian dối trong cuộc tranh cử. Nghị viện nào cũng có thẩm quyền phán đoán về tính chất hợp thức của nghị sĩ hội viên của mình và về cách thức bầu cử nghị sĩ đó có hợp pháp hay không, và tuy là sau này sẽ thành lập được những phương pháp hiệu nghiệm hơn để kiểm soát tính chất hợp pháp của các cuộc bầu cử, nhưng tuy vậy, thời gian một năm vẫn là quá ngắn ngủi để điều tra và khám phá những điều bất hợp pháp hoặc gian dối và để trục xuất hội viên nghị sĩ đã đắc cử một cách bất hợp pháp.

Tất cả những nhận định trên chứng tỏ rằng những cuộc bầu cử cứ hai năm mới tổ chức một lần sẽ có ích cho công vụ liên bang và vẫn duy trì được nền tự do của nhân dân.

MADISON

Một trong những lý lẽ chỉ trích Hạ Nghị viện cho rằng những dân biểu tại Hạ Nghị viện sẽ được chọn lựa trong giai cấp công nhân không có cảm tình đối với đa số quần chúng và các vị dân biểu sẽ có khuynh hướng hy sinh quyền lợi cho quần chúng để củng cố quyền lợi của một thiểu số giàu sang.

Trong số tất cả các lý lẽ chỉ trích dự thảo Hiến pháp liên bang, có lẽ lý lẽ trên là lý lẽ kỳ lạ nhất. Tuy lý lẽ đó có ý công kích một nhóm chuyên chế mà người ta lo ngại có thể có trong Hạ Nghị viện nhưng ý nghĩa của lý lẽ đó lại quan trọng hơn ở chỗ lý lẽ đó đả động tới nguyên tắc căn bản của chính phủ cộng hòa.

Mục tiêu của bất cứ một Hiến pháp chính trị nào cũng là, hay cũng phải là, để chọn lựa những người lãnh đạo trong số những người có nhiều trí khôn ngoan để biết xét đoán, có nhiều đạo đức để theo đuổi thực hiện công ích cho xã hội. Sau nữa, mục tiêu của Hiến pháp chính trị là thiết lập được những phương pháp phòng ngừa khiến cho các nhà lãnh đạo sẽ tiếp tục có một hành vi đạo đức như xưa trong suốt thời gian họ giữ chức vụ của họ. Phương pháp bầu cử để chọn lựa các nhà lãnh đạo chính là đặc tính của một chính thể cộng hòa. Phương tiện phòng ngừa để duy trì chính thể cộng hòa có rất nhiều và khác nhau nhưng trong số đó, phương tiện có hiệu quả nhất là hạn chế nhiệm kỳ của các nhà lãnh đạo khiến cho họ phải luôn luôn giữ đúng trách nhiệm của họ đối với nhân dân.

Bây giờ tôi xin hỏi là trong việc thành lập Hạ Nghị viện có một khoản nào đã vi phạm tới nguyên tắc của chính thể cộng hòa, chủ trương bênh vực quyền lực của một thiểu số giàu có và chà đạp lên quyền lợi của đa số quần chúng hay không? Tôi xin hỏi là có phải là tất cả các khoản nói về việc thành lập Hạ Nghị viện đều hoàn toàn thích hợp với những nguyên tắc của một chính thể cộng hòa và đã có một lập trường hoàn toàn không thiên vị đối với quyền lợi của bất cứ một giai cấp nào trong nhân dân hay không?

Ai là người sẽ bầu các đại diện trong chính phủ liên bang? Không phải là kẻ giàu sẽ có nhiều quyền hơn kẻ nghèo, không phải kẻ có học thức sẽ có quyền hơn kẻ ngu dốt, cũng không phải con cháu của các gia đình danh giá sẽ có quyền hơn những người cùng đinh trong việc bầu cử đại diện vào chính phủ liên bang. Cử tri sẽ là đa số trong nhân dân của Hiệp Chủng quốc. Cử tri chính là những người tại mỗi tiểu bang đã có quyền bầu cử đại diện của họ vào trong chính phủ tiểu bang của họ vậy.

Ai là những người sẽ được nhân dân bầu cử làm đại diện cho họ? Bất cứ một người công dân nào có tài có đức cũng đều sẽ có cơ hội được nhân dân chọn lựa làm đại diện. Họ không cần phải có tiền của, phải thuộc gia đình danh giá, phải theo một tôn giáo nhất định hoặc có một nghề cao quý nào, và trí xét đoán của nhân dân sẽ không bị lung lạc bởi những lý do kể trên khi chọn lựa đại diện của họ.

Bây giờ, nếu chúng ta nhận xét về tâm trạng của một vị dân biểu đã được nhân dân tự ý bầu cử thì chúng ta sẽ nhận thấy ngay trong sự bầu cử tự do đã chứa đựng rất nhiều yếu tố để duy trì lòng trung thành của các vị dân biểu đối với các cử tri.

Trước hết, vị dân biểu được dân chúng chọn lựa vì họ đó nhiều đức tính đáng để cho dân chúng chọn lựa và một người như vậy sẽ đáng để cho nhân dân hy vọng là ông ta sẽ giữ lời cam kết đối với nhân dân.

Lý do thứ hai là các vị dân biểu đã được bầu cử vào một chức vụ nhờ dân chúng. Trong trường hợp đó, vị dân biểu sẽ phải cảm thấy hân hạnh, hãnh diện vì đã được dân chúng quý mến, tín nhiệm, và như vậy, theo lẽ tự nhiên, vị dân biểu sẽ phải nhớ ơn nhân dân. Người ta thường vẫn hay nói bản tính con người là hay vô ơn bạc nghĩa, và trong trường hợp đời thường vẫn xảy ra nhiều trường hợp chứng tỏ nhận xét đó là đúng. Tuy vậy, lòng người tại nơi nào cũng đều công phẫn khi thấy những kẻ vô ơn bạc nghĩa, và điều đó chứng tỏ là bản lĩnh con người cũng không đến nỗi hay vô ơn bạc nghĩa như vậy.

Lý do thứ ba để tin tưởng ở lòng trung thành của vị dân biểu có thể tìm thấy trong các động lực của lòng người. Lòng người vốn ích kỷ nên chúng ta có thể tin rằng kẻ đã được danh lợi nhờ dân chúng chẵng lẽ không biết tiếp tục trung thành cùng dân chúng hầu để hy vọng sẽ được dân chúng ủng hộ mãi mãi hay sao? Tuy một vài người có nhiều tham vọng, nhưng đa số những người đã được hưởng danh vọng nhờ ở dân chúng sẽ không muốn chủ trương những sự cải cách có tổn hại tới quyền lực của dân chúng.

Tuy vậy, những lý lẽ trên vẫn không thể coi là đầy đủ nếu chúng ta không kể thêm lý lẽ thứ tư, tức là những cuộc bầu cử sẽ được tổ chức thường xuyên. Như vậy, các vị dân biểu trong Hạ Nghị viện sẽ phải luôn luôn nhớ rằng họ phải phụ thuộc vào sự ủng hộ của dân chúng. Nếu vì sử dụng quyền hành trong chức vụ mới mà họ đã chóng quên, họ sẽ bắt buộc phải nghĩ tới lúc mà quyền hạn của họ hết, tới lúc mà nhân dân kiểm điểm lại hành vi của họ trong khi sử dụng quyền hạn mà nhân dân đã uỷ nhiệm cho họ để định đoạt xem có nên chọn lựa họ thêm một lần nữa hay không?

Tôi xin thêm một lý lẽ thứ năm để tin tưởng là người dân biểu sẽ không chủ trương những thủ tục đàn áp nhân dân là họ sẽ không đề nghị những đạo luật chỉ có ảnh hưởng tới riêng họ và bạn bè của họ nhưng sẽ trói buộc đa số dân chúng. Đó là người dân biểu và người dân phải có những quyền lợi chung, nếu không thì chính quyền đó sẽ trở thành một chính quyền chuyên chế. Người ta có thể hỏi là làm thế nào để ngăn ngừa Nghị viện làm ra những đạo luật có lợi cho tầng lớp dân chúng này nhưng có hại cho một tầng lớp dân chúng khác? Tôi xin trả lời là toàn thể hệ thống chính trị tổ chức theo Hiến pháp sẽ là một cơ chế vô cùng hoàn hảo, là các đạo luật sau này sẽ có một tính chất công bằng và theo đúng tinh thần Hiến pháp và điều quan trọng hơn hết là ý chí của nhân dân Mỹ là một ý chí cương quyết nuôi dưỡng ý niệm tự do, và ngược lại sẽ được ý niệm tự do hun đúc.

Nếu ý chí của nhân dân trở nên bạc nhược khiến cho họ có thể chịu đựng một đạo luật chỉ chi phối được mình mà không thể chi phối được chính quyền thì lúc đó nhân dân chắc chắn không còn ưa chuộng tự do nữa rồi.

2. Thượng nghị viện

MADISON

Sau khi nhận xét về cơ cấu của Hạ Nghị viện và trả lời những lý lẽ chỉ trích viện này, bây giờ tôi xin nhận xét về Thượng Nghị viện.

Những vấn đề liên quan tới các thượng nghị sĩ là: I. Những điều kiện cần thiết để ứng cử thượng nghị sĩ; II. Sự bổ nhiệm thượng nghị sĩ do chính quyền tiểu bang; III. Tính chất bình đẳng của các tiểu bang được đại diện tại Thượng Nghị viện; IV. Tổng số thượng nghị sĩ và nhiệm kỳ của thượng nghị sĩ; V. Quyền lực của Thượng Nghị viện.

I. Những điều kiện mà dự thảo Hiến pháp bắt buộc một ứng cử viên thượng nghị sĩ phải có khác với hạ nghị sĩ về hai điểm: tuổi phải cao hơn và phải đã là công dân Hiệp Chủng quốc trong một thời gian lâu hơn. Một thượng nghị sĩ phải trên ba mươi tuổi, trong khi một hạ nghị sĩ chỉ phải trên 25 tuổi. Một thượng nghị sĩ phải là một công dân Mỹ ít nhất là 9 năm, trong khi một hạ nghị sĩ chỉ cần đã là một công dân Mỹ trên 7 năm. Sự phân biệt đó có thể giải thích bằng lý do liên quan tới trọng trách của một thượng nghị sĩ, đòi hỏi một người có nhiều sự hiểu biết rộng hơn và một tính tình điềm tĩnh, thận trọng hơn. Đồng thời, một thượng nghị sĩ cần phải có một thời hạn là công dân Mỹ cao hơn bởi vì Thượng Nghị viện có nhiệm vụ xét đoán về những vấn đề bang giao cùng với ngoại quốc, cho nên cần phải chắc chắn là thượng nghị sĩ đã thoát bỏ được tư tưởng và tập quán cũ khi chưa là công dân Mỹ. Thời gian 9 năm bắt buộc một ứng cử viên thượng nghị sĩ phải có từ ngày trở thành một công dân Mỹ là một thời gian vừa phải vì như vậy tức là vừa không gạt bỏ hẳn ra ngoài những công dân nhập tịch, lại vừa không quá vội vàng chấp thuận những người mới nhập tịch vào một chức vụ quan trọng mà có thể lo ngại ngoại bang sẽ dùng họ để gây ảnh hưởng tới Quốc hội.

II. Thượng nghị sĩ được chính quyền tiểu bang bổ nhiệm.  Phương pháp này do dự thảo Hiến pháp đề nghị và rất phù hợp với dư luận dân chúng vì nó có hai lợi điểm: vừa có thể chọn lựa được những người tài đức, lại vừa để cho chính quyền tiểu bang được quyền tham gia trong việc thành lập chính quyền liên bang, tức là để chính quyền tiểu bang củng cố được quyền lực của mình khiến cho hai chính quyền tiểu bang lẫn liên bang có một mối dây liên lạc rất thuận tiện.

III. Số thượng nghị sĩ bằng nhau của mỗi tiểu bang là một điểm để thỏa hiệp những ý kiến có thể trái ngược nhau của những tiểu bang lớn và những tiểu bang nhỏ. Đây là một điểm mà người dân đã hiểu rõ việc không cần phải giải thích dài dòng làm gì nữa. Hiệp Chủng quốc là một nước cộng hòa thành lập trên căn bản quốc gia lẫn căn bản liên bang, cho nên vừa theo nguyên tắc đại diện cân xứng lẫn nguyên tắc đại diện bình đẳng giữa các tiểu bang. Như vậy, cố nhiên là cộng hòa liên bang Hiệp Chủng quốc cần phải căn bản trên một thỏa hiệp, nguyên do không phải là ở một suy luận lý thuyết mà phần lớn là ở “một tinh thần tương thân tương ái, nhường nhịn nhau, cần thiết cho tình trạng đặc biệt của quốc gia này”.

Một lợi điểm khác của sự đại diện bình đẳng của một tiểu bang, lớn cũng như nhỏ, tại Thượng Nghị viện, là một đạo luật muốn được thông qua cần phải có sự chấp thuận của đa số dân chúng, rồi lại còn phải có sự chấp thuận của đa số các tiểu bang nữa. Sự kiểm soát công việc lập pháp như vậy sẽ do hai viện, khiến cho quyền lợi của tiểu bang lúc nào cũng được bảo vệ.

IV. Bây giờ chúng ta hãy nhận xét về vấn đề tổng số các nghị sĩ tại Thượng Nghị viện và nhiệm vụ của các thượng nghị sĩ. Muốn hiểu về vấn đề này, chúng ta cần phải hiểu Thượng Nghị viện được thành lập với những mục đích nào và nếu không có Thượng Nghị viện thì sẽ có những điều bất lợi nào.

1. Trước hết, chúng ta thường nhận thấy là trong một chính thể cộng hòa, những người đại diện dân chúng sau khi đã đắc cử rồi có khi lại quên mất bổn phận của họ đối với dân chúng. Để phòng ngừa trường hợp này có thể xảy ra, Thượng Nghị viện  được thành lập để chia sẻ quyền lực với Hạ Nghị viện, trong khi hai viện là hai đơn vị cách biệt nhau để kiểm soát lẫn nhau. Nếu có một cuộc âm mưu để phản bội quyền lợi nhân dân thì cần phải có sự thỏa thuận của cả hai viện, tức là một điều không thể xảy ra  một cách dễ dàng. Phương pháp phòng ngừa này rất thích hợp với những nguyên tắc của một chính thể cộng hòa.

2. Nếu Quốc hội chỉ gồm có một viện và có một số nghị sĩ rất đông, Quốc hội có thể bị lôi cuốn do những dục vọng bạo động, bất chợt hoặc bị bè phái chi phối. Những thí dụ về trường hợp này có thể tìm thấy rất nhiều trong lịch sử nhiều nước trên thế giới và ngay tại nước Mỹ. Để tránh cho Quốc hội khỏi lâm vào một tình trạng nguy cấp như vậy, Thượng Nghị viện cần phải là một viện mà số nghị sĩ không quá nhiều, có một lập trường cương quyết, và muốn có một lập trường cương quyết, thượng nghị sĩ cần phải có một nhiệm kỳ khá lâu dài.

3. Một trong những nhược điểm của các nghị sĩ là sự thiếu hiểu biết về những mục đích và những nguyên tắc của công việc lập pháp. Phần lớn những người đắc cử nghị sĩ là những người có một sự nghiệp riêng của họ và nếu nhiệm kỳ công vụ của họ quá ngắn ngủi, họ sẽ không dành hết thì giờ trong nhiệm kỳ của họ để giải quyết công vụ, để nghiên cứu về các đạo luật, để quan sát về các quyền lợi và dư luận của quốc gia, và như vậy, họ có thể phạm vào nhiều điều sai lầm.

Một chính phủ đắc lực cần phải thỏa mãn hai điều kiện: trước hết, trung thành với mục đích của chính phủ, tức là hoạt động của nền hạnh phúc của nhân dân, và sau nữa là hiểu biết về những phương tiện để tiến tới được những mục đích đó. Có nhiều chính phủ thiếu cả hai điều kiện đó, một số chính phủ thiếu điều kiện thứ nhất. Tôi xin nói thẳng là chính phủ Hiệp Chủng quốc thiếu điều kiện thứ hai. Vì vậy cho nên Hội nghị lập hiến đã cố tránh sự sai lầm đó cho chính quyền liên bang.

4. Vì Quốc hội sau mỗi lần bầu cử lại thay đổi một số nghị sĩ, và tuy là các nghị sĩ mới đều có đầy đủ tư cách, nhưng dù sao cũng cần phải có một yếu tố ổn định, quân bình trong Quốc hội. Người ta nhận thấy rằng Hạ Nghị viện sau mỗi lần bầu cử có thể thay đổi tới một nửa số các nghị sĩ mới. Có một số nghị sĩ mới đắc cử thì tức là phải có một sự thay đổi về chính kiến và sẽ phải có một sự thay đổi về các quyết định lập pháp. Dù sự thay đổi quá nhanh chóng đó có luôn luôn đem lại những điều tốt đẹp đi nữa thì vẫn cần phải duy trì một thái độ thận trọng, có vậy mới hy vọng thành công chắc chắn được. Nhận xét này không phải chỉ đúng trong phạm vi hoạt động cá nhân mà còn đúng cả trong phạm vi hoạt động của những hội đồng quốc gia nữa…

JAY

Từ xưa, người ta đã nhận thấy một điều rất đúng là những người thù ghét những kẻ khác hoặc chống đối lại một điều gì ít khi chỉ nói xấu những người mình ghét hoặc những điều mình không ưa mà thường lại hay vơ đũa cả nắm, chỉ trích cả những điều không đáng chỉ trích. Chính vì vậy cho nên mới có những người khi chỉ trích dự thảo Hiến pháp đã chỉ trích toàn thể dự án và chê trách thậm tệ cả những khoản tinh vi nhất.

Đoạn 2, khoản 2, điều 2 trong dự thảo Hiến pháp có cho phép Tổng thống “chiếu theo ý kiến và với sự thỏa thuận của Thượng Nghị viện, ký kết các hiệp ước với điều kiện là phải được hai phần ba các thượng nghị sĩ hiện diện chấp thuận”.

Quyền lực ký kết hiệp ước là một quyền lực quan trọng, nhất là khi hiệp ước liên quan tới chiến tranh, hòa bình và thương mại. Và quyền lực đó chỉ nên uỷ nhiệm theo một thủ tục hết sức thận trọng có thể đưa tới một sự an toàn tột bậc, do những người có đầy đủ tư cách nhất quyết định và nhằm mục đích có lợi nhất cho công ích.

Hội nghị Lập hiến đã chú trọng đặc biệt tới các điểm đó. Hội nghị đã quyết định là Tổng thống sẽ được chọn lựa do những cử tri đoàn ưu tú nhất và những cử tri đoàn này là do nhân dân chọn lựa để đại diện cho nhân dân riêng cho mục đích này. Đồng thời, Hội nghị lại quyết định là các thượng nghị sĩ sẽ được bổ nhiệm do chính quyền tiểu bang. Phương pháp bầu cử này có lợi ở chỗ cuộc bầu cử là do dân chúng nhưng trên căn bản, một tập đoàn.

Những cử tri đoàn có nhiệm vụ bầu cử Tổng thống và chính phủ của các tiểu bang có nhiệm vụ bổ nhiệm thượng nghị sĩ, là những đoàn thể phần nhiều gồm có những công nhân sáng suốt và đáng kính. Như vậy, chúng ta có thể tin tưởng là họ sẽ chọn lựa những con người có tài đức nhất, đáng để cho dân chúng tín nhiệm. Hiến pháp đã đặc biệt chú ý tới vấn đề này. Hiến pháp có ghi rõ những nhân viên trong cử tri đoàn bầu cử Tổng thống phải trên 35 tuổi và các thượng nghị sĩ phải trên 30 tuổi, như vậy là có ý  rằng thành viên cử tri đoàn phải là những người mà dân chúng đã từng hiểu rõ và tín nhiệm, chứ không phải là những người có thể làm mê hoặc nhân dân. Với phương pháp lựa chọn chu đáo như vậy, Tổng thống và các thượng nghị sĩ sẽ là những người thông tường quyền lực quốc gia tương quan tới quyền lực của các tiểu bang lẫn quyền lực của các ngoại quốc. Như vậy mới có thể thực thi quyền lực quốc gia một cách có hiệu lực; những người đó sẽ đáng để cho nhân dân tín nhiệm vì thanh danh và tính liêm khiết của họ. Với những người như vậy, quyền lực ký kết hiệp ước sẽ được sử dụng một cách an toàn.

Tuy toàn dân đều đã hiểu hệ thống chính phủ theo dự thảo Hiến pháp là một điều cần thiết như thế nào rồi nhưng dù vậy, vai trò của chính phủ trong quốc sự quan trọng như thế nào thì vẫn còn nhiều người chưa hiểu rõ lắm. Những người chủ trương giao phó quyền lực giải quyết quốc sự cho một hội đồng nhân dân mà các vị dân biểu chỉ có những nhiệm kỳ ngắn ngủi và luôn luôn được thay thế hình như đã quên mất một điều là để giải quyết những công việc quan trọng của quốc gia không những cần phải là những người có tài mà còn nhờ ở những tin tức xác thực và cần nhiều thời gian. Chính vì vậy cho nên Hội nghị Lập hiến đã quyết định là quyền lực ký kết hiệp ước không những cần phải giao phó cho những người có tài cán và thanh liêm mà còn phải là những người đó có một nhiệm kỳ khá dài để họ có đầy đủ thì giờ hiểu biết rõ ràng những vấn đề liên quan mật thiết tới quốc gia và đề nghị có một cơ chế giải quyết thích hợp. Nhiệm kỳ của một thượng nghị sĩ như Hiến pháp đã định đoạt là một thời gian thích hợp để cho thượng nghị sĩ có thể thu thập đầy đủ những tin tức cần biết và đem áp dụng những kinh nghiệm của họ sao cho có ích lợi cho quốc gia. Ngay cả việc bầu cử thượng nghị sĩ, Hội nghị Lập hiến cũng phải tìm ra một giải pháp rất thận trọng vì Hội nghị không muốn giao phó quốc sự cho một thượng nghị viện mà toàn thể nghị sĩ đều là những người mới nhậm chức. Sau mỗi cuộc bầu cử, nghị viện vẫn còn một số lớn người cũ, như vậy tức là vẫn duy trì được tính đồng nhất và trật tự.

Trong việc thương thuyết để ký kết hiệp ước có hai vấn đề rất cần thiết là sự bí mật hoàn toàn và quyết định mau chóng. Có nhiều trường hợp chính phủ có thể lấy được những tin tức tình báo có lợi nếu chính phủ có thể bảo đảm người đưa tin tức không bị tiết lộ tông tích hoặc bị nguy hiểm. Có những người cung cấp tin tức vì có cảm tình nhưng dù thuộc trường hợp nào cũng vậy, những người đó chỉ sẵn lòng cung cấp tin tức cho tổng thống khi tin tưởng là tổng thống sẽ giữ bí mật tông tích cho họ chứ không muốn cung cấp tin tức cho một Thượng Nghị viện và nhất là cho một hội đồng nhân dân gồm quá nhiều hội viên. Hội nghị Lập hiến đã trù liệu rất khéo khi bắt buộc tổng thống phải chiều theo ý kiến và có sự thỏa thuận của Thượng Nghị viện mới có quyền ký kết hiệp ước nhưng đồng thời, Hội nghị lại để cho tổng thống điều khoản về quyền thu lượm tin tức tình báo theo ý riêng của tổng thống.

Những người nghiên cứu quốc sự thường vẫn nhận thấy là cục diện thay đổi bất thường và những người phụ trách điều khoản công vụ cần phải nhận định thời cuộc sao cho xác thực để tùy cơ quyết định. Người có nhiều kinh nghiệm về các vấn đề này đều cho rằng có những trường hợp mà thời gian một hai ngày, có khi một hai giờ, là rất quý giá. Một chiến trận thất bại, một hoàng tử qua đời, một thượng thư mất chức, hoặc những trường hợp khác quan trọng như vậy có thể thay đổi thời cuộc, khiến cho một nước đang ở một địa vị thuận lợi có thể lâm vào một địa vị bất lợi. Ở ngoài chiến trường cũng như ở trong phòng hội nghị, có những khoảnh khắc ngắn ngủi đã thành vô cùng quan trọng vì trong khoảnh khắc đó, chúng ta có thể nắm lấy hoặc làm mất một cơ hội. Vì vậy, người chỉ huy cần phải có đầy đủ quyền lực để không làm mất những cơ hội đó. Từ trước tới nay, chúng ta đã từng bị thiệt hại rất nhiều chỉ vì thiếu sót những giải pháp trù liệu giữ gìn sự bí mật và những quyết định mau chóng nên dự thảo Hiến pháp sẽ bị coi là sơ suất nếu không chú trọng tới vấn đề này. Đứng trên lập trường của một quốc gia, các cuộc thương thuyết đòi hỏi những thủ tục có một tính chất bí mật và quyết định mau chóng, và theo dự thảo Hiến pháp, tổng thống có thể áp dụng những thủ tục cần thiết như vậy. Còn trong trường hợp tổng thống cần phải chiếu theo ý kiến và có sự chấp thuận của Thượng Nghị viện, chúng ta nhận thấy là dự thảo Hiến pháp đã trù liệu chu đáo để cho các cuộc thương thuyết ký kết hiệp ước có đầy đủ các lợi điểm, vừa về phương diện nhân tài, tin tức, đức tính thanh liêm và thận trọng, vừa về phương diện bí mật lẫn quyết định mau chóng.

Nhưng về vấn đề này cũng như là về nhiều vấn đề khác vẫn có nhiều người muốn chỉ trích dự thảo Hiến pháp.

Vì các hiệp ước một khi đã ký kết rồi sẽ trở thành các đạo luật  nên có những người chủ trương là những người có quyền ký kết hiệp ước phải là những người ở trong ngành lập pháp. Những người chỉ trích đó hình như có ý phủ nhận quyết định của các tòa án hoặc quyết định của các vị thống đốc tiểu bang cho là quyết định của ngành tư pháp hoặc của ngành hành pháp là không có hiệu lực đối với các công dân. Bất cứ một quyết định nào, nếu theo đúng tinh thần của Hiến pháp, dù của ngành hành pháp hay ngành tư pháp cũng phải có hiệu lực y như một quyết định của ngành lập pháp. Không phải vì nhân dân đã giao phó quyền làm luật pháp cho ngành lập pháp mà vì vậy phải giao phó cho ngành này tất cả những quyền lực quyết định khác có ảnh hưởng mật thiết tới nhân dân.

Lại có những người chỉ trích dự thảo hiến pháp vì họ không muốn công nhận các hiệp ước là những đạo luật tối cao của quốc gia. Họ chủ trương rằng các hiệp ước phải được coi như những đạo luật do Quốc hội đề nghị và chấp thuận, tức là có thể bãi bỏ tuỳ ý được. Những người chỉ trích đó nên nhớ rằng danh từ hiệp ước chỉ là một danh từ khác của danh từ cam kết và chúng ta không thể nào tìm thấy một nước nào sẵn lòng tự trói buộc trong một sự cam kết cùng chúng ta trong khi chúng ta chỉ công nhận sự cam kết đó khi chúng ta muốn, còn nếu không tin thì sự cam kết đó không có hiệu lực đối với ta. Những người làm ra đạo luật cố nhiên là có thể sửa đổi hoặc bãi bỏ những đạo luật đó và những người ký kết những hiệp ước cũng có thể sửa đổi hoặc huỷ bỏ những bản hiệp ước đó nhưng chúng ta nên nhớ rằng hiệp ước không phải chỉ cần có một bên ký kết mà cần phải có hai bên ký kết, và muốn huỷ bỏ thì cũng cần phải có hai bên mới huỷ bỏ được. Những bản hiệp ước sẽ có hiệu lực như những đạo luật do Quốc hội làm ra trong những thời gian sau này và trong bất cứ một chính thể nào.

Lại có những người lo sợ là những bản hiệp ước mà tổng thống và thượng nghị viện ký kết sẽ gây một ảnh hưởng không đồng đều tới quyền lợi của các tiểu bang. Có những người lo sợ là hai phần ba tổng số thượng nghị sĩ có thể chấp thuận một hiệp ước có hại cho một phần ba tổng số thượng nghị sĩ không chấp thuận. Họ không biết là các thượng nghị sĩ có một tinh thần hoàn toàn tắc trách hay không và nếu các thượng nghị sĩ tham nhũng thì có thể trừng phạt các thượng nghị sĩ hay không? Và làm thế nào để huỷ bỏ một hiệp ước?

Vì các tiểu bang được đại diện một cách bình đẳng tại Thượng Nghị viện do những đại diện có tài đức nhất và luôn luôn sẵn sàng bảo vệ và phát triển quyền lợi của dân chúng tiểu bang của mình nên tiểu bang nào cũng có một ảnh hưởng ngang nhau tại Thượng Nghị viện. Vì Chính phủ liên bang đại diện và tượng trưng cho ý chí toàn quốc nên Chính phủ liên bang phải chú trọng tới lợi ích toàn quốc, và Chính phủ liên bang sẽ chỉ là một Chính phủ bạc nhược nếu quên rằng quyền lợi chung chỉ có thể phát triển được khi quyền lợi của mỗi tiểu bang được phát triển. Tổng thống và Thượng Nghị viện sẽ không có quyền ký kết một hiệp ước nào mà không có ảnh hưởng tới tổng thống và các thượng nghị sĩ, tới gia đình, bè bạn và của cải của họ và nhân dân toàn quốc. Tổng thống và Thượng Nghị viện không thể không có những quyền lợi khác biệt với quyền lợi nhân dân. Vì vậy, Tổng thống và Thượng Nghị viện sẽ không bị cám dỗ để chểnh mảng đối với quyền lợi của nhân dân.

Còn vấn đề tham nhũng, chúng ta không thể nào có thể tưởng tượng được rằng tổng thống và hai phần ba tổng số thượng nghị sĩ lại có thể tham nhũng và bị mua chuộc được. Đó là một trường hợp không thể xảy ra được và ví dụ như là trường hợp vô lý đó có thể xảy ra trong thực tế thì những hiệp ước do tổng thống ký kết và do hai phần ba các thượng nghị sĩ thông qua sẽ bị coi như là không có giá trị và vô hiệu lực theo luật của các nước.

Còn vấn đề về tinh thần trách nhiệm của các thượng nghị sĩ, chúng ta nhận thấy là tinh thần đó đã được nâng cao đến tột bậc. Tất cả những yếu tố ảnh hưởng tới tinh thần của con người như danh dự, lễ thề nguyện khi nhậm chức, thanh danh, lương tâm cùng lòng ái quốc và những mối dây tình cảm gia đình… đều là những yếu tố khiến cho chúng ta có thể tin tưởng ở lòng trung thành của các nghị sĩ đối với nhân dân.

Tóm lại, vì dự thảo hiến pháp đã dự liệu chọn lựa một cách kỹ lưỡng những người có tài đức và trung thực để làm nghị sĩ nên chúng ta có thể tin tưởng là những hiệp ước mà Chính phủ liên bang sẽ ký kết sẽ là những hiệp ước lúc nào cũng mang lại lợi ích  cho toàn dân…

HAMILTON

Những quyền lực khác mà dự thảo Hiến pháp giao phó cho Thượng Nghị viện là quyền lực chấp thuận hoặc bác bỏ sự bổ nhiệm những nhân viên trong chính quyền và quyền lực xét xử như một toà án về những trọng tội của các nhân viên chính quyền trong ngành hành pháp. Về quyền lực thứ nhất, vì vấn đề này liên quan tới ngành hành pháp vậy nên sẽ được thảo luận khi chúng ta nghiên cứu về ngành hành pháp, còn trong bài này, chúng ta hãy nghiên cứu về thẩm quyền tư pháp của Thượng Nghị viện.

Một toà án để xét xử trọng tội của các nhân viên cao cấp của ngành hành pháp là một tổ chức rất khó thành lập trong một chính thể do dân bầu cử. Toà án đó được thành lập với mục đích xét xử những trọng tội của các nhân viên chính quyền ngành hành pháp khi họ lạm dụng hay vi phạm quyền lực mà họ được giao phó. Tính chất của những trọng tội đó có thể gọi là một tính chất “chính trị” bởi vì những hành vi phạm tội đó tổn hại trực tiếp tới xã hội và quốc gia. Việc xét xử những trọng tội đó, vì vậy sẽ làm xôn xao dư luận và chia dân chúng thành nhiều bè phái khác nhau, phái thì bênh vực bị cáo, phái thì công kích bị cáo. Một trường hợp như vậy chắc chắn sẽ phanh phui tất cả những cuộc tranh chấp giữa các đảng phái, vì những mối thù oán, những ảnh hưởng và những quyền lợi của nhiều nhóm khác nhau. Nguy cơ gây nên những trường hợp như vậy là do quyết định của toà án không căn bản dựa trên thực tội hay sự trong trắng của bị cáo mà trái lại bị ảnh hưởng bởi thế lực của những đảng phái tranh chấp với nhau mà đang ủng hộ hoặc công kích bị cáo.

Chức vụ trong ngành hành pháp là một chức vụ có quyền hành rộng rãi và hệ trọng, liên quan mật thiết đến thanh danh của những người được bổ nhiệm vào những chức vụ đó. Sự bổ nhiệm đó thuộc quyền của một Chính phủ do dân chúng bầu cử nhưng những người có ảnh hưởng nhiều nhất phần nhiều là lãnh tụ những đảng phái đông nhất hoặc mạnh nhất, và vì vậy một nghị viện mà nhiệm kỳ quá ngắn sẽ không duy trì được một tinh thần hoàn toàn trung lập để xét xử các nhân viên cao cấp trong ngành hành pháp.

Vì vậy, hội nghị lập hiến đã không giao quyền hạn xét xử cho Hạ Nghị viện mà lại giao cho Thượng Nghị viện.

Nhưng trước hết, chúng ta cần phải tự hỏi quyền lực xét xử nhân viên chính quyền ngành hành pháp là gì? Quyền lực này có phải là quyền lực của quốc gia để xét xử về hành vi của những người công chức hay không? Nếu đúng như vậy thì những người xét xử thích hợp nhất chỉ có thể là đại diện của nhân dân mà thôi, và quyền lực phán định phải giao phó cho một cơ quan của ngành lập pháp. Nhưng chúng ta có nên phân chia quyền hạn đó cho một cơ quan của một ngành quyền khác hay không? Hội nghị Lập hiến đã bị ảnh hưởng của Anh quốc khi giao quyền lực xét xử cho Thượng Nghị viện, vậy chúng ta hãy xem Anh quốc giải quyết vấn đề này như thế nào. Tại Anh quốc, hạ nghị viện có quyền xét xử trọng tội của nhân viên chính quyền ngành hành pháp nhưng quyết định lại do Thượng Nghị viện. Hiến pháp của nhiều tiểu bang của chúng ta cũng theo phương pháp đó. Như vậy, chúng ta nhận thấy là phần nhiều các hiến pháp đều giao phó quyền lực này cho một cơ quan của ngành lập pháp.

Chúng ta có thể giao phó quyền lực đó cho Toà án Tối cao hay không? Chúng ta không dám tin chắc là những vị thẩm phán của Toà án Tối cao sẽ có đủ lòng kiên quyết để xét xử về những vấn đề khó khăn như vậy. Hơn nữa, chúng ta không dám tin chắc là Toà án Tối cao lại có đủ tín nhiệm và uy quyền để dung hoà ý kiến của những người tố cáo với ý kiến của những thẩm phán khi người này là đại diện của dân chúng. Nếu Toà án nhân nhượng những người tố cáo thì bị cáo sẽ bị đặt vào một tình trạng nguy kịch, còn nếu Toà án bị ảnh hưởng bởi những người bênh vực bị cáo thì trái lại, nền an ninh của quốc gia sẽ bị lâm nguy. Để tránh nhược điểm đó Toà án cần phải là một cơ quan có một số lớn nhân viên chứ không nên là một cơ quan mà số nhân viên rất ít. Toà án cần phải có một số lớn nhân viên hơn nữa là do tính chất của cuộc thẩm xét, không thể coi như những vụ xử thông thường có một bồi thẩm đoàn quyết định giữa những lời cáo trạng và những lời tự bào chữa của bị cáo. Quyết định của những vụ xét xử đặc biệt này quá quan trọng và kết quả sẽ định đoạt danh dự hoặc sự ô nhục của một công chức cao cấp, vì vậy toà án phải có một số đông nhân viên.

Những nhận định trên chứng tỏ Toà án Tối cao không thể thay thế cho Thượng Nghị viện để xét xử trọng tội của nhân viên cao cấp trong ngành hành pháp. Cuối cùng, chúng ta cũng nên xem xét nhận định này nữa: đó là cuộc xét xử để định đoạt về trọng tội của nhân viên trong ngành hành pháp không phải là một quyết định cuối cùng về bị cáo, vì quyết định này chỉ định đoạt xem bị cáo có phạm tội hay không, và nếu phạm tội thì sẽ thu hồi chức vụ đã giao phó cho bị cáo. Sau đó, bị cáo sẽ bị giao trả cho một toà án của ngành tư pháp để định đoạt về hình phạt như trong trường hợp một vụ án thường vậy. Như vậy, chẳng lẽ lại giao phó cho một toà án để định đoạt hai lần về bị cáo, lần thứ nhất về danh dự và quyền lực của bị cáo, và lần thứ hai về số phận và tiền của của bị cáo? Nếu trong lần xét xử thứ nhất có một sự lầm lẫn thì trong lần xét xử thứ hai làm thế nào để tránh khỏi sự lầm lẫn đó? Nếu cùng một toà án mà xét xử hai lần thì những chứng cớ mới sẽ không có hy vọng được công nhận và sự thận trọng có được nhờ ở sự xét xử hai lần sẽ trở thành vô ích. Sự quyết định về tính mệnh và tài sản của bị cáo đáng lẽ được định đoạt trong vụ xử thứ hai nhưng nếu chỉ có một toà án xét xử cả hai lần thì ngay trong vụ đầu đã quyết định về tính mệnh và tài sản của bị cáo, trong khi vụ xét xử thứ nhất chỉ định đoạt xem có nên cách chức bị cáo hay không mà thôi. Trong vụ xét xử thứ hai cần phải có một bồi thẩm đoàn nhưng bồi thẩm đoàn cũng dễ bị ảnh hưởng bởi các vị thẩm phán cho nên các vị thẩm phán trong vụ thứ hai thì không nên cùng là những người đã tham gia xét xử trong vụ thứ nhất. Ai là người sẵn lòng giao phó tính mệnh của mình cho một bồi thẩm đoàn nếu bồi thẩm đoàn đó đã bị ảnh hưởng của các quan toà trước khi xét xử?…

Nguồn: https://cungviethienphap.wordpress.com