Nguyễn Đăng Dung
Chính thể cộng hoà đại
nghị (hay còn được gọi là chính thể cộng hoà nghị viện) là chính thể mà ở đó
nguyên thủ quốc gia được hình thành không thông qua con đường thế tập truyền
ngôi, mà bằng phương pháp bầu cử và Nghị viện, về nguyên tắc, là cơ
quan đóng vai trò quan trọng hơn mọi cơ quan nhà nước khác trong việc thực hiện
quyền lực nhà nước.
Nguyên thủ quốc gia
không có thực quyền
Phân tích dấu hiệu chính
thể cộng hoà đại nghị, nhiều nhà nghiên cứu luật học và chính trị học cho rằng, chính
thể cộng hoà đại nghị là chính thể có nhiều đặc điểm giống như chính thể quân
chủ đại nghị, chỉ khác về nguyên thủ quốc gia. Nếu nguyên thủ quốc gia
được hình thành do thế tập, truyền ngôi thì gọi là quân chủ đại nghị và nếu được
hình thành thông qua bầu cử (thường là dựa trên cơ sở của Nghị viện) thì được gọi
là cộng hoà đại nghị.
Vì vậy, cộng hoà đại nghị
là chính thể được tổ chức ở những nhà nước có nguyên thủ quốc gia do
Nghị viện bầu ra, Chính phủ do Thủ tướng đứng đầu không chịu trách
nhiệm trước nguyên thủ quốc gia, mà chỉ chịu trách nhiệm trước Nghị viện.
Bên cạnh việc đồng ý với
những dấu hiệu trên, có tác giả còn cho rằng, một số dấu hiệu không thể thiếu
được của chính thể này, đó là việc tuyên bố nguyên tắc quyền lực tối cao của
Nghị viện thành chế độ đại nghị; có chức danh Thủ tướng và sự tham gia
một cách hình thức của nguyên thủ quốc gia vào việc thành lập chính phủ; nguyên
thủ quốc gia được hiến pháp quy định rất nhiều quyền hạn, nhưng trên thực tế
không trực tiếp tham gia vào việc giải quyết các công việc của nhà nước.
Nguyên thủ quốc gia của
chính thể này được thành lập dựa trên cơ sở của Nghị viện, do Nghị viện bầu ra,
hoặc dựa trên cơ sở của Nghị viện (có thêm các thành phần khác như là đại diện
của các lãnh địa trực thuộc), mà không do nhân dân trực tiếp bầu ra. Chính việc
không do nhân dân trực tiếp bầu ra Tổng thống, theo quan điểm của các nhà luật
học, là nguyên nhân không cho phép nguyên thủ quốc gia có thực quyền.
Ở tất cả các nước theo chính
thể này, hiến pháp (hoặc tục lệ) không quy định nguyên thủ quốc gia là người đứng
đầu hành pháp và cũng không là thành viên của hành pháp. Nếu có quy định đi
chăng nữa thì nguyên thủ quốc gia không bao giờ thực hiện được một cách đích thực
những quyền này.
Chính phủ chịu trách nhiệm
trước Nghị viện
Cũng giống như đặc điểm
hình thành nên chính thể quân chủ đại nghị, chính phủ – hành pháp, trung tâm của
bộ máy nhà nước được hình thành dựa trên cơ sở của Nghị viện, nên Chính phủ phải
chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Đây là đặc điểm chính yếu của chính thể đại
nghị, kể cả cộng hoà đại nghị lẫn của quân chủ đại nghị.
Nguyên tắc “Chính phủ phải
chịu trách nhiệm trước nghị viện” là cơ sở cho việc Nghị viện có thể lật
đổ Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ có quyền hoặc yêu cầu
nguyên thủ quốc gia giải tán Nghị viện.
Còn Tổng thống thì… vô
trách nhiệm
Về cơ bản, các nước theo
chính thể cộng hoà đại nghị, giống như các nước theo chính thể quân chủ đại nghị,
đều tuyên bố nguyên tắc: nguyên thủ quốc gia “không chịu trách nhiệm”. Điều 90
của Hiến pháp Italia tuyên bố: “Tổng thống nước cộng hoà không chịu trách nhiệm
các hoạt động của mình trong thời gian đảm nhiệm chức vụ, trừ trường hợp phản bội
Tổ quốc hoặc hành động xâm phạm tới Hiến pháp”. Hiến pháp của Hy Lạp cũng quy định
một điều khoản tương tự (Khoản 1 Điều 49). Bên cạnh thông lệ này, còn có nước vẫn
quy định trách nhiệm của nguyên thủ quốc gia. Ví dụ, Hiến pháp của nước Cộng
hoà Áo quy định việc chịu trách nhiệm của nguyên thủ quốc gia: “Tổng thống liên
bang chịu trách nhiệm việc thực hiện chức năng của mình trước Quốc hội liên
bang” (Điều 142).
Nói chung, khi bàn về
nhiệm vụ, quyền hạn của nguyên thủ quốc gia ở chính thể cộng hoà đại nghị, các
nhà luật học tư sản đều thừa nhận rằng, thực chất nguyên thủ quốc gia không
tham gia vào việc lãnh đạo quốc gia, không có quyền đích thực ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật và cũng không có những quyền hạn đặc biệt nào. Trong tác
phẩm của mình, Bayme viết: “Chức danh Tổng thống Cộng hoà Liên bang Đức gắn liền
với nhiệm vụ có tính cách đại diện hơn là thẩm quyền quyết định các công việc của
nhà nước”.
Nguyên thủ quốc gia
trong chính thể cộng hoà đại nghị không khác nào địa vị của nhà vua hoặc nữ
hoàng trong chính thể quân chủ đại nghị, theo nguyên tắc:
“Nhà Vua trị vì nhưng
không cai trị”
Một số hiến pháp quy định
tính trung lập không đảng phái của nguyên thủ quốc gia ở loại hình chính thể
này, để tỏ rõ sự vô tư của nguyên thủ quốc gia. Khi một người được bầu làm tổng
thống thì người đó phải từ bỏ đảng phái (CHLB Đức, Italia). Nhưng trên thực tế,
quy định này rất khó thực hiện. Bởi vì, việc được bầu vào chức danh tổng thống,
trước hết bắt đầu bằng việc được đảng giới thiệu ra ứng cử tổng thống, hoặc chí
ít phải được sự ủng hộ của đảng khi ra tranh cử.
Đặc biệt, khi phân tích
chế định “phó thự”, có thể thấy rằng, nguyên thủ quốc gia không thể hoạt động
trung lập. Mọi văn bản của Tổng thống chỉ có hiệu lực thực thi trên thực tế khi
có chữ ký “phó thự” của các hàm bộ trưởng hoặc trên bộ trưởng (Thủ tướng người
đứng đầu bộ máy hành pháp). Quy định này đã tước hẳn quyền quyết định đích thực
của Tổng thống. Và cũng chính vì vậy, Tổng thống mới có cơ sở “là vô trách nhiệm”,
chính người ký phó thự mới là người chịu trách nhiệm văn bản do Tổng thống ban
hành. Theo thông lệ, không thể bắt người không có quyền lại phải đứng ra gánh
chịu trách nhiệm.
Nhưng vẫn cần có nguyên
thủ quốc gia
Về mối quan hệ giữa
nguyên thủ quốc gia với chính phủ, đa số các nước tư sản theo loại hình chính
thể cộng hoà đại nghị đều quy định Tổng thống có quyền bổ nhiệm người đứng
đầu chính phủ. Nhưng quy định bổ nhiệm và tiêu chuẩn của người đứng đầu
chính phủ như thế nào lại không được pháp luật quy định rõ.
Thay cho sự thiếu hụt
này của hiến pháp thành văn là quy định của tập tục không thành văn: Người đứng
đầu bộ máy hành pháp phải có sự ủng hộ của đa số nghị sĩ trong nghị viện. Hay
nói một cách khác hơn, nguyên thủ quốc gia – Tổng thống nước cộng hoà đại nghị
– không thể bổ nhiệm một người nào đó khác hơn là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số
ghế trong nghị trường làm người đứng đầu bộ máy hành pháp.
Những điều phân tích
trên có bao hàm nghĩa, nguyên thủ quốc gia không còn một vị trí vai trò nào
đích thực trong chính thể đại nghị. Theo quan điểm của nhiều nhà nghiên cứu,
vai trò của nguyên thủ quốc gia của chính thể cộng hoà đại nghị cũng như của
nhà vua trong chính thể quân chủ đại nghị chỉ có thể được đánh giá cao
trong những trường hợp đất nước bị khủng hoảng. Trong tình trạng
khủng hoảng, Tổng thống mới có điều kiện độc lập hành động mà không phụ thuộc
vào các đảng phái chính trị. Nguyên thủ quốc gia như là một chế định tiềm
tàng của nhà nước hòng giải quyết những tình trạng khủng hoảng chính trị có thể
xảy ra.
Theo quy định của Hiến
pháp Cộng hoà Liên bang Đức, Tổng thống liên bang có quyền đề nghị ứng cử viên
Thủ tướng để Hạ nghị viện bỏ phiếu. Trong vòng 14 ngày, nếu ứng cử viên của Tổng
thống không nhận được đa số tuyệt đối số phiếu thuận thì Hạ nghị viện có quyền
bầu ứng cử viên của mình. Trong trường hợp vẫn không bầu được Thủ tướng, Tổng
thống có quyền bổ nhiệm Thủ tướng theo ý mình người nào có nhiều phiếu hơn hoặc
giải tán Hạ nghị viện.
Nói tóm lại, ở loại hình
chính thể cộng hoà đại nghị có nhiều đặc điểm cơ bản như chính thể quân chủ đại
nghị, chỉ khác chính thể quân chủ ở chỗ, nguyên thủ quốc gia không do thế tập
truyền ngôi, mà do Nghị viện hoặc dựa trên cơ sở nghị viện bầu ra, mặc dù được
hiến pháp quy định là một quyền hạn hết sức rộng rãi, nhưng mọi hoạt động của
nguyên thủ đều có sự đề nghị, yêu cầu từ phía hành pháp. Nhánh hành pháp cùng với
người đứng đầu hành pháp ngày càng trở thành cơ quan trung tâm thực hiện chủ yếu
quyền lực nhà nước, được thành lập dựa trên cơ sở của Nghị viện và phải chịu
trách nhiệm trước Nghị viện; Chính phủ – hành pháp chỉ được hoạt động khi vẫn
còn sự tín nhiệm của Nghị viện. Khi không còn sự tín nhiệm, thì chính phủ có thể
bị lật đổ và kèm theo đó, Nghị viện có thể bị giải tán. Đó cũng là những dấu hiệu
quan trọng của chế độ quân chủ đại nghị.
