Cơ chế bảo hiến ở Đức

Nguyễn Minh Tuấn

Bảo hiến ngày nay là vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và có tác động trực tiếp đến cả hệ thống pháp luật. Mô hình bảo hiến ở Cộng hòa Liên bang Đức là một trong những mô hình bảo hiến tân tiến rất đáng tham khảo đối với nhiều quốc gia trên thế giới đang muốn xây dựng một cơ chế bảo hiến thành công, triệt để theo nghĩa hiện đại.

Qua tìm hiểu, nghiên cứu, tác giả cho rằng có ba nguyên nhân cơ bản đảm bảo cho thể chế bảo hiến ở Đức thành công:

1. Các nhà lập hiến Đức đã đặt cơ chế bảo hiến trong điều kiện của một chế độ dân chủ bền vững, đồng thời lường tính trước lộ trình để đảm bảo cho cơ chế này được thực thi hiệu quả

Điều khoản vĩnh cửu (Điều 79 khoản 3 của Luật cơ bản) là đảm bảo pháp lý trước tiên cho một cơ chế bảo hiến. Điều khoản này ràng buộc các qui phạm tại Điều 1 và Điều 20 là những điều khoản vĩnh viễn, trong mọi trường hợp không thể thay đổi, vì bất kỳ lý do nào. Nội dung của Điều 1 là qui định về nhân phẩm, quyền cơ bản của công dân, các quyền này có hiệu lực trực tiếp và ràng buộc quyền lực nhà nước.¹ Điều 20 là Điều xác lập các nguyên tắc cơ bản của Hiến pháp như nguyên tắc nhà nước pháp quyền, dân chủ, liên bang, cộng hòa và nhà nước xã hội.² Điều 79 khoản 3 này đã vĩnh viễn hóa những đặc trưng nền tảng của một chế độ dân chủ ở Đức.

Không phải ngay từ khi có hiệu lực vào năm 1949 nước Đức đã có ngay một cơ chế bảo hiến đầy đủ. Phải đến năm 1951, Luật tòa án Hiến pháp liên bang (Bundesverfassungsgerichtgesetz - BVerfGG) mới ra đời và cũng phải chờ thêm hai mươi năm sau (năm 1969), kể từ khi Luật cơ bản có hiệu lực, chế định khiếu kiện Hiến pháp của công dân tại Điều 93 khoản 1 số 4a LCB mới được bổ sung, nhằm cụ thể hóa con đường tố tụng Hiến pháp tại Điều 19 khoản 4 LCB. ³ Sau hai mươi năm, đặc biệt là sau cuộc đại nhảy vọt về kinh tế (Wirtschaftswunder) và những chuyển biến xã hội sâu sắc những năm 1950, 1960, CHLB Đức lúc đó mới hội tụ được đầy đủ các điều kiện chín muồi cả về kinh tế xã hội, chính trị pháp lý để hiện thực hóa đầy đủ các qui định về bảo hiến. 

2. Các nhà lập hiến Đức đã xác định chính xác vị trí pháp lý của Tòa án hiến pháp liên bang với hai chức năng vừa là cơ quan xét xử, nhưng cũng vừa là một thiết chế hiến định của liên bang, độc lập với các thiết chế khác 

Tòa án hiến pháp cộng hòa liên bang Đức đồng thời có 2 chức năng: 

Chức năng thứ nhất, Tòa án hiến pháp liên bang là một cơ quan có chức năng xét xử như các Tòa án khác (Theo các Điều 92, 93, 94, 97 Luật cơ bản [dưới đây viết tắt là LCB]). Điều 92 Câu 1 LCB qui định: “Quyền xét xử được trao cho thẩm phán”. Điều này có nghĩa rằng ở Đức, thẩm phán luôn nhận được sự tin tưởng tuyệt đối và cũng nhận lấy trách nhiệm to lớn trước nhà nước và xã hội. Qui định này được bổ sung bởi Điều 97 Khoản 1 LCB: “Khi xét xử, thẩm phán độc lập và chỉ tuân theo luật”.

Chức năng thứ hai, theo Điều 1 Khoản 1 LTAHPLB, Tòa án hiến pháp liên bang là một thiết chế hiến định (Verfassungsorgan) giống như các thiết chế khác ở liên bang như Hạ nghị viện (Bundestag), Thượng nghị viện (Bundesrat), Tổng thống liên bang (Bundespräsident) và Chính phủ liên bang (Bundesregierung).⁴ 

Hai chức năng này tạo nên vị trí độc lập của Tòa án hiến pháp liên bang trong hoạt động xét xử.  

Việc chia thành 2 Hội đồng xét xử cũng là một qui định thành công. Theo Điều 2 Khoản 1 và Khoản 2 Luật Tòa án Hiến pháp liên bang (LTAHPLB), ⁵ Tòa án Hiến pháp liên bang được chia thành 2 Hội đồng xét xử, mỗi Hội đồng xét xử gồm có 8 thẩm phán. 

Hội đồng xét xử thứ nhất có nhiệm vụ xét xử các vụ việc liên quan đến việc xâm phạm các quyền cơ bản của công dân (Grundrechte) từ phía nhà nước theo Điều 14 Khoản 1 LTAHPLB, gọi chung là các khiếu kiện Hiến pháp (Verfassungsbeschwerde). 

Hội đồng xét xử thứ hai có nhiệm vụ giải quyết các vấn đề còn lại thuộc thẩm quyền theo Điều 14 Khoản 2 LTAHPLB.  

Việc chia thành hai hội đồng xét xử khiến cho tiến độ xét xử các vụ việc liên quan đến Hiến pháp được đẩy nhanh, đồng thời tính chuyên môn hóa cũng được nâng cao do mỗi Hội đồng xét xử phụ trách một nhóm các khiếu kiện hiến pháp độc lập. ⁶ 

Tòa án Hiến pháp liên bang có nhiều thẩm quyền bảo vệ hiến pháp, những thẩm quyền này được qui định cụ thể ở các Điều 93, Điều 100, Điều 21 Khoản 2, Điều 41 khoản 2, Điều 61, Điều 93 khoản 1 số 4b. ⁷ Cụ thể là các quyền sau: 

- Quyền tuyên bố một đạo luật là vi hiến nếu đạo luật đó trái với Luật cơ bản (Điều 100 khoản 1 LCB); ⁸ 

- Quyền giải thích Hiến pháp (Điều 93 khoản 1 số 2 LCB); ⁹ 

- Quyền giải quyết xung đột thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Liên bang (Điều 93 khoản 1 số 1 LCB); ¹⁰  

- Quyền giải quyết tranh chấp thẩm quyền giữa liên bang và tiểu bang (Điều 93 Khoản 1 số 3 và số 4); ¹¹

- Quyền giải quyết khiếu kiện liên quan đến bầu cử (Wahlprüfungsverfahren) (Điều 41 Khoản 2 LCB) ¹², giải quyết việc cấm một Đảng phái nào đó hoạt động (Parteiverbotsverfahren - Điều 21 Khoản 2 LCB) ¹³, Khiếu kiện Tổng thống (Điều 61 Khoản 2 LCB); ¹⁴ 

- và đặc biệt là quyền giải quyết khiếu kiện Hiến pháp của cá nhân khi bị cơ quan công quyền xâm phạm các quyền cơ bản qui định từ Điều 1 đến Điều 19 LCB (Verfassungsbeschwerde - Điều 93 khoản 1 số 4a).¹⁵ 

Theo số liệu thống kê thực tế của Tòa án Hiến pháp liên bang Đức về số lượng giải quyết các vụ việc của Tòa án Hiến pháp liên bang Đức từ 7/9/1951 đến 31/12/2007 công bố tại website của Tòa án hiến pháp liên bang¹⁶  thì: số lượng vụ việc thụ lý là 169.502 vụ việc, trong số đó có tới 163.374 vụ việc (chiếm tới 96,37%) là các khiếu kiện Hiến pháp của cá nhân (Verfassungsbeschwerde). Điều này cho thấy đa phần các vụ việc trên thực tế của Tòa án Hiến pháp liên bang là giải quyết khiếu kiện Hiến pháp của cá nhân.

3. Các nhà lập hiến Đức đã đặt ra đầy đủ các điều kiện để đảm bảo cho sự độc lập của Thẩm phán Tòa án hiến pháp liên bang 

Về tiêu chuẩn của Thẩm phán: Thẩm phán Tòa án Hiến pháp liên bang phải đạt những tiêu chuẩn sau:

- từ 40 tuổi trở lên (Điều 3 Khoản 1 LTAHPLB),

- tối thiểu phải thi đỗ kỳ thi quốc gia thứ hai về luật (2. Juristisches Staatsexamen) ¹⁷hoặc là Giáo sư luật (Professor der Rechte) ¹⁸ tại trường Đại học ở Đức (Điều 3 Khoản 2 LTAHPLB và Điều 5 Khoản 1 Luật thẩm phán (Deutsches Richtergesetz¹⁹). 

- không được đồng thời là thành viên của Hạ viện, Thượng viện, Chính phủ liên bang, cũng như bất cứ cơ quan nào của bang (Điều 94 Khoản 1 Câu 3 Luật cơ bản và Điều 3 Khoản 3 LTAHPLB).

Về qui trình bầu thẩm phán: Thẩm phán Tòa án hiến pháp liên bang được bầu theo nguyên tắc bầu đa số tiêu chuẩn (tức là phải đạt được 2/3 số thành viên tán thành) (Điều 94 Khoản 1 Câu 2 LCB và các Điều  từ Điều 5 LTAHPLB). Các thẩm phán được bầu theo nguyên tắc một nửa là từ Hội đồng bầu thẩm phán (Richterwahlausschuss) của Hạ viện (Theo Điều 6 LTCTAHPLB) và một nửa là bởi Thượng viện (Theo Điều 51, 52 LCB và Điều 7 LTCTAHPLB). ² 

Về nhiệm kỳ của Thẩm phán: Nhiệm kỳ của Thẩm phán Tòa án hiến pháp liên bang là 12 năm và chỉ được bầu duy nhất một lần (Điều 4 LTAHPLB).

     "Cơ chế bảo hiến ở Đức thành công vì thể chế này đã hội tụ được đầy đủ cả ba điều kiện để đảm bảo sự thành công là đảm bảo về điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội, đảm bảo về vị trí pháp lý, thẩm quyền của thiết chế Tòa án hiến pháp và đảm bảo về sự độc lập của thẩm phán. Ngày nay với nhiều giá trị tiến bộ, cơ chế bảo hiến ở Cộng hòa liên bang Đức đã vượt ra khỏi khuôn khổ nước Đức, trở thành giá trị văn minh chung của nhân loại và là một trong những mô hình rất đáng tham khảo đối với nhiều quốc gia trên thế giới đang muốn xây dựng một cơ chế bảo hiến thành công, triệt để theo nghĩa hiện đại."

Về điều kiện đồng nghiệp giúp việc về khoa học: Tòa án hiến pháp liên bang hiện nay ở Karlsruhe có khoảng 60 đồng nghiệp giúp việc về khoa học (wiss. Mitarbeiter). Đây thực sự là những chuyên gia pháp lý giỏi, được tuyển chọn kĩ lưỡng, là trợ lực quan trọng giúp các thẩm phán Tòa án hiến pháp liên bang có thể hoàn thành nhiệm vụ cao cả của mình. ²¹

Về thu nhập: Lương của Chánh án Tòa án Hiến pháp liên bang tương đương với lương của Bộ trưởng khoảng 15.500 Euro/ 1 tháng. ²² Lương của Thẩm phán Tòa án Hiến pháp liên bang tương đương với lương của Chánh án Tòa án Tối cao (Nhóm BBesO R10) khoảng 12.503 Euro/ 1 tháng. ²³

Về tính độc lập với ngành hành pháp: Theo Điều 94 Khoản 1 Câu 3 LCB và Điều 3 Khoản 3 LTCTAHPLB thì Tòa án Hiến pháp liên bang:

- Không có giám sát công vụ (keine Dienstaufsicht),

- Không có sự chỉ đạo công tác xét xử từ bên ngoài (keine Dienstweg),

- Không phụ thuộc vào các cơ quan hành chính trong việc trả lương, có ngân sách riêng độc lập (eigener Haushalt) về việc trả lương thẩm phán. ²⁴

Về sự độc lập khi xét xử:  Theo Điều 15 Khoản 2 Câu 1 LTAHPLB, khi xét xử, Hội đồng xét xử phải có ít nhất 6 trên tổng số 8 thẩm phán tham gia và quyết định theo nguyên tắc quá bán (einfach Mehrheit). Trong trường hợp số phiếu bằng nhau thì giải quyết theo Điều 15 Khoản 4 Câu 3 LTAHPLB). Thẩm phán Tòa án Hiến pháp khi phán quyết chỉ tuân theo Hiến pháp và luật, hoàn toàn không chịu bất cứ tác động nào từ phía bên ngoài, không chịu bất cứ sự chỉ đạo nào về mặt chính trị hay hành chính. Đây là tiêu chí, là đòi hỏi quan trọng nhất đảm bảo tính độc lập của thẩm phán.

Về sự ràng buộc của phán quyết: Ý nghĩa đặc biệt nhất trong phán quyết của Tòa án Hiến pháp liên bang chính là giá trị của phán quyết được qui định tại Điều 31 Khoản 1 LTAHPLB²⁵: "Phán quyết của Tòa án Hiến pháp liên bang có hiệu lực ràng buộc đối với các thiết chế hiến định của liên bang, các tiểu bang cũng như tất cả các tòa án và cơ quan hành chính."

Nguồn:http://tuanhsl.blogspot.com/2012/04/co-che-bao-hien-o-uc.html

* Đại học Saarland, Cộng hòa liên bang Đức

¹ Điều 1 LCB qui định: “(1) Nhân phẩm là bất khả xâm phạm (unantastbar). Coi trọng và bảo vệ nhân phẩm là nghĩa vụ của tất cả các nhánh quyền lực nhà nước. (2) Nhân dân Đức vì thế thừa nhận việc nhân quyền (Menschenrechte) là bất khả xâm phạm và không thể bị lạm dụng hay áp đặt (unveräußerlichen) như là nền tảng của mỗi một cộng đồng, hoà bình và công lý trên toàn thế giới. (3) Các quyền hạn cơ bản dưới đây ràng buộc các nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với tính chất là quyền có hiệu lực trực tiếp (unmittelbar geltendes Recht).”

² Điều 20 LCB qui định: “(1). Cộng hòa liên bang Đức là một nhà nước liên bang dân chủ và nhà nước liên bang xã hội. (2). Tất cả quyền lực nhà nước là từ nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước được thực thi bởi nhân dân thông qua bầu cử, trưng cầu dân ý và thông qua các cơ quan độc lập thuộc nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. (3). Quyền lập pháp bị ràng buộc bởi trật tự hợp hiến, quyền hành pháp và tư pháp bị ràng buộc bởi các Đạo luật và các văn bản pháp luật. (4). Tất cả người dân Đức đều có quyền thay đổi nhà nước (Recht zum Widerstand), nếu nhà nước ấy đi ngược lại những nguyên tắc cơ bản trên đây, khi mà các liệu pháp khác đã được áp dụng nhưng không hiệu quả”.

³ Điều 19 khoản 4 LCB qui định: “Bất cứ ai cho rằng quyền tự do cơ bản của mình bị xâm hại, đều có quyền khởi kiện lại nhà nước”

⁴ Theo qui định của Luật cơ bản Đức có 5 thiết chế Hiến định của liên bang (Verfassungsorgane) gồm có: Hạ viện liên bang (Bundestag), Thượng viện liên bang (Bundesrat), Chính phủ liên bang (Bundesregierung), Tổng thống liên bang (Bundespräsident) và Tòa án hiến pháp liên bang (Bundesverfassungsgericht). Về nguyên tắc, các thiết chế này là ngang hàng nhau, kiểm soát và cân bằng quyền lực, không cơ quan nào cao hơn cơ quan nào. Các Tòa án tối cao của liên bang (Bundesgerichthofs) trong hệ thống các cơ quan tư pháp (Rechtsprechung) không có được vị trí là thiết chế hiến định như Tòa án hiến pháp liên bang.

⁵ Luật Tòa án Hiến pháp liên bang Đức (Gesetz über das Bundesverfassungsgericht) lần đầu tiên được công bố vào ngày 12 tháng 3 năm 1951, trên Công báo số 1 từ trang 243, có hiệu lực thi hành từ ngày 17 tháng 4 năm 1951. Mặc dù đạo luật này do Nghị viện ban hành, nhưng thực chất nó xây dựng một qui trình tố tụng hiến pháp bền vững, cùng với qui định tự hành trong hoạt động của Tòa án (Điều 1 Khoản 3 BverfGG), bảo vệ khá tốt sự độc lập của Tòa án, đồng thời với qui định này Nghị viện cũng sẽ không thể dễ dàng sửa luật nhằm tìm cách can thiệp vào công tác xét xử của Tòa án Hiến pháp.

⁶ Xem thêm: Võ Trí Hảo, Philipp Kunig, Đặc trưng của mô hình tài phán Hiến pháp Đức, Nghiên cứu lập pháp. Văn phòng quốc hội, Số 8 (4/2009), tr. 52–57.

⁷ Tòa án Hiến pháp liên bang chỉ làm việc dựa trên cơ sở có khiếu kiện. Chức năng của Tòa án Hiến pháp khác với cơ quan hành chính không phải là thi hành Hiến pháp hay luật, mà là bảo vệ Hiến pháp và pháp luật.

⁸ Xem: Wernsmann, Konkrete Normenkontrolle (Art. 100 Abs. 1 GG), Jura 2005, S. 328.

⁹ Xem: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 11. Aufl., 2011, Art. 93, Rn. 19 f.

¹⁰ Xem: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 11. Aufl., 2011, Art. 93, Rn. 5 f.

¹¹ Xem: Hillgruber/Goos, Verfassungsprozessrecht, 2. Aufl. 2006; Alleweldt, BVerfG und Fachgerichtsbarkeit 2006.

¹²T.Koch, „Bestandsschutz“ für Parlamente? – Überlegungen zur Wahlfehlerfolgenlehre, DVBl 2000, 1093; Roth, Subjektiver Wahlrechtsschutz und seine Beschränkungen durch das Wahlprüfungsverfahren, FS Graßhof, 1998, S. 53.

¹³ Xem thêm các phán quyết của Tòa án Hiến pháp liên bang: BVerfGE 4, 27/30f.; BVerfGE 11, 239/241ff.

¹⁴ Xem: Kunig, Der Bundespräsident, Jura 1994, S. 217f.; Kilian, Der Bundespräsident als Verfassungsorgan, JuS 1988, S. 33.

¹⁵ Xem: Zuck, Das Recht der Verfassungsbeschwerde, 3. Aufl., 2006; Hain, Die Individualverfassungsbeschwerde nach Bundesrecht, 2002.

¹⁶ Số liệu thống kê thực tế của Tòa án Hiến pháp liên bang Đức về giải quyết các vụ việc của Tòa án Hiến pháp liên bang Đức từ ngày 7/9/1951 đến ngày 31/12/2007 công bố tại website chính thức của Tòa án hiến pháp liên bang Đức tại địa chỉ:http://www.bundesverfassungsgericht.de/organisation/gb2007/A-I-1.html truy cập gần nhất ngày 3/4/2012.

¹⁷ Hai ngành Luật và Y khoa là ngành đòi hỏi tiêu chuẩn đầu vào cao cũng như quá trình đào tạo lâu nhất ở nước Đức. Để có được chứng nhận kết thúc kỳ thi quốc gia thứ hai Assessor, kết thúc quá trình đào tạo luật chính thức (die voll-juristische Ausbildung), một sinh viên luật trung bình phải mất từ 9 đến 10 năm theo học. Đây là điều kiện cần để một người có thể hành nghề luật như Luật sư, thẩm phán, công chức, công tố viên hoặc tiếp tục nghiên cứu ở trường Đại học hay một Viện nghiên cứu. (Xem thêm: Nigel Foster, Satish Sule, German Legal System and Laws, 3. Edition, Oxford, 2008, p. 86).

¹⁸ Điều kiện trở thành Giáo sư đại học (Professor) ở Đức rất khắt khe. Ngoài việc có chứng nhận Assessor, sau khi bảo vệ thành công luận án tiến sĩ (Doktorarbeit), người có học vị tiến sĩ phải tiếp tục tích lũy nhiều điều kiện khác như: 1. Hoàn thành bậc sau tiến sĩ (Habilitation), bảo vệ thành công đề tài sau tiến sĩ (Habilitationsschrift); 2. Tích lũy đủ các công trình khoa học; 3. Tích lũy đủ kinh nghiệm giảng dạy và 4. Được một trường Đại học công nhận và bổ nhiệm. (Xem thêm: Nigel Foster, Satish Sule, German Legal System and Laws, 3. Edition, Oxford, 2008, p. 88).

¹⁹ Luật thẩm phán của Đức lần đầu tiên được công bố ngày 8/9/1961, tại Công báo số 1 năm 1961 từ trang 1665, có hiệu lực thi hành ngày 1/7/1962. Đạo luật này được sửa đổi, bổ sung, được công bố lần thứ hai ngày 19/4/1972, đăng trên Công báo số 1 năm 1972, từ trang 713.

²⁰ Xem: H. Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl. 2010, § 19, Rn.1–28.

²¹ Xem: Điều 13 Khoản 1 Luật tổ chức Tòa án Hiến pháp liên bang (GeschO BVerfG); Gröpl, Staatsrecht I, 3. Aufl. 2011, Rn. 1611ff.

²² Xem cụ thể Luật về thu nhập của thành viên Tòa án Hiến pháp liên bang (Gesetz über das Amtsgehalt der Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts) được ban hành ngày 28/02/1964, công bố tại Công báo năm 1964, quyển 1, từ trang 133, có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/1964.

²³ Theo danh mục bảng lương 4, nhóm R, Luật trả lương của liên bang: Anlage IV Tabelle „R“ zum Bundesbesoldungsgesetz, cập nhật đến 28/2/2011.

²⁴ Xem: Gröpl, Staatsrecht I, 3. Aufl. 2011, Rn. 1611ff.

²⁵ Xem: H. Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl. 2010, § 19, Rn.1–28.