Minh Đức
Dẫn nhập
Một chính quyền hợp pháp
phải là một chính quyền được tạo nên từ sự ưng thuận của toàn dân. Lịch sử hình
thành quốc gia trên thế giới, ngoại trừ Mỹ, đều trải qua các giai đoạn từ phong
kiến đến quân chủ. Sau chế độ quân chủ các nước đều trải qua một giai đoạn chuyển
hóa, hoặc sang các chế độ độc tài như quân phiệt, phát-xít, đảng trị, hoặc sang
thể chế dân chủ cộng hòa hay quân chủ lập hiến.
Như vậy có thể nói là, về
phương diện chính trị, con người đã “tiến hóa” từ các chế độ phong kiến quân chủ
đến các chế độ dân chủ, cộng hòa, như nghiên cứu của Freedom House năm 2005 cho
thấy trong tổng số 192 nước trên toàn thế giới, con số các nước tiến hóa sang
chế độ dân chủ qua bầu cử tăng từ 66 nước năm 1987 lên 122 nước năm 2005. Dĩ
nhiên không phải nước nào có chế độ chính trị dân chủ qua bầu cử (có thi đua giữa
các đảng chính trị) (electoral democracy) cũng hoàn toàn được tự do. Chỉ có 89
nước được đánh giá là tự do, 59 nước là tự do từng phần. Phần còn lại của thế
giới được đánh giá là không có tự do, dù đa số các nước này đều có chính quyền
lập nên qua bầu cử, nhưng không có thi đua giữa các đảng chính trị.* Trong bài
này chúng ta sẽ so sánh các mô hình chính quyền khác nhau và tìm hiểu ưu điểm
cũng như khuyết điểm của mỗi loại.
A. Định nghĩa
1. Quyền lực chính trị (political
powers) là khả năng kiểm soát, chỉ huy, áp đặt ảnh hưởng hay cưỡng bách thi
hành lên dân chúng của cơ quan chức năng, dù có thẩm quyền hay không.
2. Quyền uy chính trị (Authority)
là thẩm quyền hợp pháp đã được định chế hóa để thi hành quyền lực, dù đôi khi
chính quyền không có đủ quyền lực để thi hành các quyết định của mình.
B. Chính quyền theo hiến
định
Cho đến thế kỷ 13, tại
Âu châu chế độ phong kiến bắt đầu suy tàn và nền quân chủ được củng cố tại các
nước Tây Âu; tuy nhiên Trung Âu vẫn còn sống dưới chế độ phong kiến thêm vài thế
kỷ nữa (Nguyễn Hiến Lê, 341). Tại Á châu, các nước đã chuyển từ phong kiến sang
quân chủ từ vài thế kỷ trước. Tại Anh quốc, năm 1215, cuộc tranh chấp quyền
hành giữa vua John và các nhà quý tộc dẫn đến một sự kiện lịch sử có thể được
coi là cuộc cách mạng dân quyền đầu tiên của nhân loại; đó là sự ra đời của Đại
Hiến Chương (Magna Carta) quy định trên văn bản quyền lợi, và nghĩa vụ của nhà
vua và quý tộc. Tuy nhiên, từ thế kỷ 13 đến thế kỷ 18, Âu châu vẫn chưa thực sự
ra khỏi chế độ quân chủ (hậu duệ của vua John vẫn muốn tìm cách tái lập quân chủ
chuyên chế) mãi cho đến cuộc cách mạng giành độc lập của Mỹ năm 1776, và sau đó
là cuộc cách mạng tư sản dân quyền Pháp 1789, thì lịch sử nhân loại mới sang hẳn
một chương mới, và hình thành các chế độ chính trị khác nhau tuỳ theo lịch sử mỗi
nước.
1. Chế độ Quân chủ lập
hiến (constitutional monarchy):
Nếu ta quan niệm lịch sử
như một dòng liên tục, thì bước tiến tự nhiên sau quân chủ là quân chủ lập hiến.
Chế độ quân chủ lập hiến đầu tiên được thiết lập tại Anh quốc. Hiện nay trên thế
giới có 31 quốc gia theo thể chế quân chủ lập hiến; đa số các quốc gia này là
thuộc địa của Anh quốc trước kia. Tại Á châu có Nhật Bản, Thái Lan, Cambodia,
Malaysia, Bhutan, và Nepal.
Trong chế độ quân chủ lập
hiến, vua/nữ hoàng là người đứng đầu nhà nước, nhưng chỉ có tính cách nghi lễ
và biểu tượng. Thủ tướng là người đứng đầu chính phủ và điều hành guồng máy
chính quyền (tức là quyền hành pháp); tuy nhiên, cũng có một vài nước theo quân
chủ lập hiến mà nhà vua vẫn giữ phần lớn quyền hành pháp.
Quyền lập pháp (làm ra
luật) thuộc về quốc hội, có thể là một viện (unicameral), hay lưỡng viện
(bicameral) tuỳ theo hiến pháp của từng nước. Thủ tướng do quốc hội bầu ra, hoặc
do đảng đa số đưa ra để lãnh đạo chính phủ.
2. Chế độ Đại Nghị (parliamentarism):
Chế độ đại nghị chỉ khác
với quân chủ lập hiến ở chỗ không còn nhà vua/nữ hoàng đứng đầu nhà nước. Chế độ
đại nghị cũng có thể có một viện hoặc lưỡng viện quốc hội. Thủ tướng là người đứng
đầu chính phủ; người đứng đầu nhà nước thường được gọi là chủ tịch hoặc tổng thống,
nhưng trong hầu hết các nước theo chế độ đại nghị, chức vụ này chỉ có tính chất
nghi thức mà thôi (Cộng hoà Liên bang Đức là thí dụ điển hình).
Trong chế độ đại nghị,
thẩm quyền hành pháp thuộc về nội các (hội đồng bộ trưởng) mà người đứng đầu là
thủ tướng. Trong trường hợp chỉ có hai đảng mạnh nhất (như tại nước Anh), đảng
nào chiếm đa số sẽ lập nội các gồm toàn đảng viên của mình (Lijphart, 10). Ngược
lại, trong trường hợp đa đảng và không có đảng nào chiếm đa số tuyệt đối, chính
phủ sẽ được thành lập từ liên minh một số các đảng để có đa số; trong hầu hết
các trường hợp, đảng có đa số phiếu sẽ cử thủ tướng chính phủ.
Chế độ đại nghị không có
sự phân quyền rõ rệt giữa hành pháp và lập pháp, vì thủ tướng luôn là người đứng
đầu đảng đa số trong quốc hội, và tất nhiên là phải được sự ủng hộ của đảng.
Thêm vào đó, vì là đảng đa số nên các đạo luật do quốc hội đề nghị cũng dễ được
hành pháp thông qua. Tuy nhiên, quốc hội cũng có một phương tiện để kiểm soát
hành pháp qua đề nghị bất tín nhiệm (motion of no confidence) chính phủ, do các
đảng đối lập đưa ra khi không đồng ý với chính sách của chính phủ, hay đối với
chính thủ tướng. Đề nghị bất tín nhiệm sẽ được đưa ra biểu quyết trong khoá họp
của quốc hội. Bên chính quyền cũng đưa ra đề nghị tín nhiệm để chống lại. Khi
chính quyền đã bị biểu quyết bất tín nhiệm (vote of no confidence), thì hoặc là
chính phủ phải từ nhiệm, hoặc là phải giải tán quốc hội (trước nhiệm kỳ) và tổ
chức tổng tuyển cử trở lại. Trên thế giới hiện nay có 45 quốc gia theo thể chế
đại nghị.
3. Tổng thống chế (presidentialism):
Như tên gọi, tổng thống
chế là một chế độ chính trị mà người đứng đầu ngành hành pháp là tổng thống, do
dân trực tiếp bầu ra. Các đặc tính của tổng thống chế gồm có:
(1) Tổng thống vừa là chủ
tịch nhà nước, vừa là người đứng đầu hành pháp;
(2) Hành pháp (thi hành
pháp luật) và lập pháp (làm ra pháp luật) được phân quyền rõ rệt: tổng thống
không có quyền làm luật, nhưng, như tổng thống Mỹ, có thể đề nghị dự luật, tuy
nhiên, đề nghị đó phải do thành viên của quốc hội đệ trình dự luật theo thủ tục
của quốc hội. Tuy nhiên, đa số tổng thống các nước theo tổng thống chế có quyền
phủ quyết (veto) một đạo luật dù đã được quốc hội thông qua;
(3) Tổng thống có nhiệm
kỳ cố định, và không thể giải tán quốc hội hay bị bãi nhiệm vì phiếu bất tín
nhiệm;
(4) Tổng thống có thể bị
quốc hội bãi chức vì bất xứng hay phản quốc (như ở Mỹ).
Còn có một biến thể nữa
của tổng thống chế, thường được gọi là bán-tổng thống chế
(semi-presidentialism), là một chế độ vừa có tổng thống vừa có thủ tướng, và cả
hai vị đều trực tiếp điều hành chính phủ. Hiện nay có 13 nước theo bán-tổng thống
chế. Đa số các nước này có tổng thống (do dân trực tiếp bầu ra) và thủ tướng.
Vai trò và quyền hạn giữa tổng thống và thủ tướng cũng khác nhau tuỳ theo hiến
pháp mỗi nước (nước Pháp là một thí dụ điển hình)
4. Chế độ Cộng sản (communism):
Chế độ cộng sản được
hình thành từ đầu thế kỷ 20, với sự thành công của Cách mạng tháng 10 tại Nga,
và được đặt căn bản trên chủ thuyết của Marx và Lenin. Căn cứ trên lý thuyết
Marxist, cách mạng vô sản chỉ có thể xảy ra tại các nước kỹ nghệ tiên tiến. Trước
tình hình hiện thực của nước Nga, một nước nông nghiệp lạc hậu, vào đầu thế kỷ
20, Lenin phải đưa ra một số các cải cách lý thuyết Marxist chính thống để đưa
chủ thuyết cộng sản vào thực hành như sau:
Thứ nhất là về vai trò của
đảng cộng sản. Theo Lenin, đảng cộng sản là một đảng của những phần tử cách mạng
chuyên nghiệp, thuộc thành phần ưu tú, tiên phong, chứ không phải là đảng của
đa số quần chúng và hoạt động công khai như lý thuyết của Marx đề ra;
Thứ hai, đảng cộng sản
hoạt động theo nguyên tắc dân chủ tập trung (democratic centralism), tất cả đảng
viên tuyệt đối phục tùng trung ương;
Thứ ba, một đảng cách mạng
chuyên nghiệp và kỷ luật cao như đảng cộng sản có thể tiến hành cách mạng vô sản
ngay cả ở những nước nông nghiệp, lạc hậu, như Nga vào đầu thế kỷ 20.
Sau cùng là quyền lãnh đạo
của đảng cộng sản; Lenin lập luận rằng vì đảng là đảng của giai cấp tiên phong
nên đương nhiên có quyền lãnh đạo đất nước mà không cần sự đồng ý của quần
chúng thông qua bầu cử. Đảng cộng sản Liên Xô sau này cũng định chế hoá độc quyền
quyền lãnh đạo của đảng qua điều 6 hiến pháp Xô-viết (1977); đảng cộng sản Việt
Nam cũng có điều 4 hiến pháp (1980) xác định quyền lãnh đạo của đảng.
5. Chế độ độc tài quân
phiệt (military dictatorship):
Chế độ độc tài quân phiệt,
như tên gọi, do quân đội lãnh đạo, thường là qua một cuộc đảo chánh. Các quốc
gia theo chế độ độc tài quân phiệt cũng có quốc hội, nhưng chỉ đóng vai phụ thuộc
vào hành pháp do phe quân nhân lãnh đạo, bất chấp hiến pháp hoặc các giới hạn
pháp lý khác. Hành pháp do một hội đồng quân nhân lãnh đạo (military junta),
thường là đứng đầu bởi một sĩ quan cao cấp (người đã tiến hành đảo chánh).
Chế độ quân phiệt thường
xảy ra tại một số nước có khoảng trống chính trị sau khi chế độ thực dân cáo
chung (nhất là sau Thế chiến thứ hai) và khi các lực lượng chính trị dân sự
chưa trưởng thành đủ cả về lực cũng như lượng để trám khoảng trống chính trị.
Tuy nhiên, tại một số các nước khác, phe quân nhân tiến hành đảo chánh chính
quyền dân sự trong thập niên 1970, hay như Mauritania (tây bắc Phi châu) vào
tháng 8, năm 2005. Trên thế giới hiện nay chỉ còn 4 nước theo chế độ quân phiệt,
nhưng đa số đã chuyển hoá theo các mô hình chính trị khác như đã nói ở trên
(xem phụ lục).
6. Chế độ phát-xít (fascism):
Là một chế độ chuyên chế
mang những đặc tính sau: độc đảng, quốc gia cực đoan, quá khích về chủng tộc, đề
cao quân đội, và tham vọng đế quốc.
Nước đầu tiên tại Âu
châu theo phát-xít là Italy (1922), sau đó là Đức (1933); tại Á châu chỉ có Nhật
Bản theo phát-xít vào đầu thập niên 1930; tại Tây bán cầu là Argentina năm 1943
do tướng Peron lãnh đạo cho đến khi bị lật đổ năm 1955.
Mặc dù ngày nay không
còn một quốc gia nào theo chế độ phát-xít nữa, chúng ta cũng cần tìm hiểu qua bối
cảnh xã hội đã đưa đến sự phát triển của chủ nghĩa phát-xít.
Khác với chủ nghĩa cộng
sản hình thành và phát triển trong nền kinh tế nông nghiệp lạc hậu như tại Nga
và Trung Hoa, chủ nghĩa phát-xít phát triển tại các nước đã có nền kỹ nghệ cao
và xã hội tiên tiến như tại Đức, Italy và Nhật Bản. Tại các nước kỹ nghệ, chủ
nghĩa phát-xít được một số các kỹ nghệ gia và địa chủ ủng hộ nhằm chống lại sự
hình thành các công đoàn lao động tự do, nhất là tại các nước mà truyền thống
dân chủ còn yếu như Đức, Italy hoặc Nhật Bản, chỉ cần một số nhỏ các tài phiệt
kỹ nghệ ủng hộ tài chánh cho phong trào phát-xít (tập đoàn kỹ nghệ sắt thép
Thyssen và Krupp tại Đức và tập đoàn Mitsui tại Nhật).
Thứ hai là tầng lớp
trung lưu hạng thấp gồm những công nhân, viên chức ăn lương. Thành phần này
mang sẵn mặc cảm ganh ghét với thành phần ăn trên ngồi trước của các đại công
ty và e sợ các công đoàn lao động tự do nên dễ ngả theo những tuyên truyền của
phát-xít chống lại hai đối tượng này.
Thứ ba là giới quân
nhân, nhất là thành phần quân nhân nhà nghề, ủng hộ đảng phát-xít để củng cố ưu
thế xã hội của họ.
Cuối cùng là các thành
phần quần chúng bất mãn, quốc gia quá khích hay kỳ thị chủng tộc rất dễ ngả
theo các tuyên truyền của phát-xít. Khi Hitler gia nhập đảng Quốc Xã Đức năm
1919, ông ta là đảng viên thứ 7. Đến năm 1932, Quốc Xã có 14 triệu đảng viên, đến
năm 1933, 17 triệu người Đức bầu cho đảng Quốc Xã (hơn phân nửa tổng số phiếu bầu).
Nói tóm lại, chế độ
phát-xít đề cao quốc gia và chủng tộc trên cá nhân, và chính quyền dùng bạo lực
kiểm soát toàn bộ đời sống xã hội. Sau khi phe Trục (Đức-Ý-Nhật) thua trận sau
Đệ nhị Thế chiến, chủ nghĩa và chế độ phát-xít không còn tồn tại nữa
(Ebenstein, 1954).
C. Chính quyền phi-hiến
định
Mặc dầu tất cả các nước
trên thế giới ngày nay đều có một hiến pháp, nhưng tại một số nước chính quyền
đã không tôn trọng hiến pháp. Các chính quyền này được gọi là chính quyền
phi-hiến định (non-constitutional government) và có các đặc tính sau:
Thứ nhất là không có cơ
chế kiểm soát hữu hiệu quyền lực của chính quyền; nhà nước tuỳ tiện sử dụng quyền
lực không qua các thủ tục đã được minh định trong hiến pháp.
Thứ hai là thiếu tinh thần
và ý thức thượng tôn pháp luật (pháp trị). Pháp luật được sử dụng như công cụ để
cai trị dân chúng, chứ không áp dụng cho viên chức chính quyền, nhất là thành
phần lãnh đạo.
Thứ ba là các quyền công
dân không được quy định rõ ràng và bảo vệ chắc chắn bởi luật pháp. Chính quyền
có thể dùng các nghị định hoặc chỉ thị để xâm phạm các quyền công dân.
Chính trị và Chính quyền
Từ ngữ chính trị
(politics) nguyên gốc từ chữ polis (Hy lạp) chỉ sự quần tụ của con người.
Aristotle, trong tác phẩm Chính Trị Luận, lý giải rằng con người sống với nhau
thành cộng đồng là nhằm để đạt tới một cái tốt chung cho mọi người; do đó,
chính trị hàm nghĩa tạo thành cái tốt chung cho mọi người. Từ ngữ polis sau được
dùng để chỉ các thị-quốc của cổ Hy lạp. Từ “chính trị” sau đó được dùng để chỉ
tất cả mọi sinh hoạt của con người sống chung trong một thị-quốc; nói rộng ra
trong các xã hội. Khi con người từ bỏ trạng thái thiên nhiên để sống chung với
nhau, nhất thiết phải có luật lệ và tác nhân thi hành luật, từ đó khái niệm
chính quyền và quyền lực chính trị được thành hình. Hiểu theo nghĩa rộng và từ
nguyên Hy lạp, chính trị chỉ tất cả mọi sinh hoạt của con người trong một xã hội.
Một nền chính trị tốt là một nền chính trị trong đó sinh hoạt của con người được
hài hoà, ổn định, công bằng, và mỗi người đều có cơ hội để tự thăng tiến.
Chính trị hiểu theo
nghĩa hiện đại bao gồm những hoạt động có liên quan tới chính quyền và quyền lực
chính trị. Một chế độ dân chủ giải quyết những vấn đề thuộc về xã hội, quốc gia
qua các định chế, tiến trình và phương thức quy định rõ rệt; chính quyền được
thành lập qua các cuộc bầu cử định kỳ mang tính chất thi đua, công khai và đại
diện cho những khuynh hướng khác nhau. Quyền lực chính trị của chính quyền bị
hiến pháp giới hạn. Nói một cách khác, tinh thần thượng tôn pháp luật (pháp trị)
là nền móng của một chế độ chính trị.
Kết luận
Kể từ khi sống thành xã
hội, loài người đã kiến tạo cho mình một chính quyền để đảm bảo an sinh, trật tự,
của cải vật chất và tự do. Các mô hình chính quyền đã tuần tự tiến hoá từ quân
chủ sang quân chủ lập hiến, rồi đến đại nghị và tổng thống chế. Tuy nhiên còn
các chế độ chính trị khác như cộng sản, quân phiệt và phát-xít. Mỗi quốc gia tuỳ
theo hoàn cảnh lịch sử, phát triển kinh tế và dân trí chọn cho mình một mô hình
chính quyền thích hợp. Dù chế độ nào đi chăng nữa, trong thời buổi hiện đại,
chính quyền nào cũng phải thực thi tốt chức năng đã được nhân dân giao phó và
chịu trách nhiệm về mọi hành vi của mình.
Ghi Chú:
Xem thêm Phương pháp luận
của Freedom House và các tiêu chí dùng trong bản nghiên cứu tự do trên thế giới
tại
http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=35&year=2005
Tài liệu tham khảo:
Ebenstein, William.
Today’s Isms. Prentice Hall, 1954
Lijphart, Arend.
Patterns of Democracy. Yale University Press, 1999
Nguyễn Hiến Lê-Thiên
Giang. Lịch Sử Thế Giới. Văn Nghệ, 1995
Nguồn:http://minhduc7.blogspot.com/2011/07/cac-mo-hinh-chinh-quyen.html