Xây dựng quốc gia: bài học cơ bản

Francis Fukuyama

Bùi Văn Phú dịch

Tôi không nghĩ binh lính của chúng ta nên được dùng vào việc gọi là xây dựng quốc gia. Theo tôi, họ phải được dùng vào việc chiến đấu và đem lại chiến thắng trong cuộc chiến. 

George W. Bush, 11/11/2000

Chúng ta gặp nhau ở đây vào một thời điểm lịch sử cực kỳ quan trọng của đất nước ta và của thế giới văn minh. Một phần những trang sử đó do người khác viết, phần còn lại thì do chúng ta... Tái dựng Iraq đòi hỏi một cam kết lâu dài từ nhiều quốc gia, trong đó có chúng ta. Hoa Kỳ sẽ ở lại Iraq cho đến khi vẫn còn cần, nhưng sẽ không ở lâu hơn thêm một ngày. 

George W. Bush, 26/2/2003

Lúc còn là một ứng cử viên tổng thống, Geroge W. Bush có quan điểm chống lại việc đưa người Mỹ đi xây dựng quốc gia khác, nhưng sau khi đắc cử, và biến cố 11 tháng 9 xảy ra, thì tổng thống Bush lại có quyết tâm viết lịch sử cho một vùng bất ổn của thế giới. Chuyển hướng đó là một trong những bằng chứng cho thấy sinh hoạt chính trị Mỹ đã thay đổi kể từ sau ngày 11 tháng 9. Dưới sự lãnh đạo của của Bush, Hoa Kỳ đang có trách nhiệm tạo ổn định và phát triển chính trị ở hai quốc gia Hồi giáo là Afghanistan và Iraq. Nhiều công tác bây giờ không tuỳ thuộc khả năng chiến thắng mà là những trợ giúp hầu tạo nên những định chế chính trị dân chủ và những nền kinh tế thị trường phát triển tự túc, tự cường, không chỉ ở hai quốc gia trên mà còn cho toàn vùng Cận Ðông.

Ngày nay, có một thực tế là những đe dọa chính đối với chúng ta và thế giới xuất phát từ những quốc gia yếu kém, suy sụp, hay đã thất bại. Những chính quyền yếu kém, hay sự suy sụp của cơ chế chính quyền ở những quốc gia đang phát triển đã tạo thành sợi dây nối kết những thảm họa của khủng bố, người tị nạn, bệnh siđa và nghèo đói với nhau ở nhiều nơi trên trái đất. Trước ngày 11 tháng 9 Hoa Kỳ cho rằng đất nước này không cần bận tâm đến những rối loạn xảy ra ở những nơi xa xôi như Afghanistan, nhưng những nối kết giữa khủng bố tôn giáo và vũ khí có sức huỷ diệt ghê gớm đã cho thấy những khu vực trước đây không được chú ý thì bây giờ đang rất được quan tâm.

Những chính trị gia bảo thủ đã không bao giờ tán đồng việc gọi là "những can thiệp nhân đạo" xảy ra trong thập niên 1990 ở những nơi như Somalia, Haiti, Bosnia, Kosovo và Ðông Timor. Trong khi đó nhiều chính trị gia cởi mở lại không tin vào những lý do mà chính quyền Bush đưa ra để biện minh cho việc xâm lăng Iraq. Nhưng dù vì quan tâm nhân đạo hay vì lý do an ninh thì trong vòng 15 năm qua Hoa Kỳ cũng đã phải can thiệp nhiều lần vào những nước khác. Kể từ khi chiến tranh lạnh chấm dứt, cứ cách một năm Hoa Kỳ lại phải đảm nhiệm vai trò tái thiết ở một quốc gia nào đó. Chúng ta có thể phủ nhận vai trò đó, nhưng thực tế thì Hoa Kỳ đang có những can dự, vì thế chúng ta nên quen dần với sự việc để rút ra những kinh nghiệm từ những chuyện đã làm, bởi vì chắc chắn sứ mạng này sẽ còn cần đến.

Phe chỉ trích việc tái dựng một quốc gia đưa ra luận điểm rằng người ngoài không bao giờ có thể tái tạo một quốc gia khác, khi trách nhiệm này đồng nghĩa với việc tạo dựng hay làm thay đổi tất cả những mối dây ràng buộc văn hoá, xã hội và lịch sử đã hình thành nên một dân tộc. Ðiều chúng ta bàn luận ở đây là làm sao dựng nên một chính quyền, làm cho nó mạnh với những tổ chức quân đội, cảnh sát, hệ thống tư pháp, ngân hàng, cơ quan thu thuế, y tế, giáo dục và những cơ chế tương tự.

Tiến trình tái dựng một quốc gia như thế có hai giai đoạn rõ rệt và rất quan trọng. Giai đoạn đầu là tạo ổn định với những trợ giúp nhân đạo, cứu trợ, xây dựng hạ tầng cơ sở và bắt đầu tạo sức đẩy cho nền kinh tế hoạt động trở lại. Giai đoạn hai bắt đầu sau khi có sự ổn định, gồm việc tạo nên những định chế chính trị, kinh tế bền vững hầu dẫn tới một chính quyền dân chủ và một nền kinh tế tự túc phát triển.

Giai đoạn đầu, mặc dù khó khăn, nhưng được hiểu là công tác đó nằm trong khả năng của Hoa Kỳ nói riêng và cộng đồng quốc tế nói chung. (Cơ Quan Phát Triển Quốc Tế Hoa Kỳ [USAID] nổi tiếng về những thành tích nhân đạo, nhưng không giúp gì được nhiều trong việc phát triển kinh tế lâu dài) Giai đoạn hai là một chuyển hướng đến sự phát triển bền vững thì cam go hơn và thực tế cho thấy đây là giai đoạn quan trọng trên đường dài. Cụm từ rất cần được chú ý là "tự bền vững" có nghĩa là trừ khi những thế lực bên ngoài để lại những cơ cấu tổ chức ổn định, hợp pháp và tương đối không tham nhũng, thì họ không có hy vọng ra đi một cách êm đẹp.


Những thất bại trong việc tiên liệu

Bài học quý giá nào có thể được rút ra từ kinh nghiệm của Hoa Kỳ trong việc tái dựng Iraq? Chính phủ Mỹ bị chỉ trích gay gắt vì đã không có những phác họa chi tiết về một kế hoạch hậu chiến. Nhưng cần nhớ rằng việc xây dựng quốc gia có những khó khăn ngay từ đầu. Nếu có điều gì bất ngờ xảy đến thì không có nghĩa đó là chính sách thất bại bởi vì không thể nào có thể tiên đoán được mọi tình huống.

Các quan chức chính quyền lập luận rằng họ đã chú tâm vào việc hoạch định những đáp ứng, mà họ chẳng được khen, cho những tình huống đã không xảy ra, như làm sao đương đầu với vũ khí sinh hóa học, với việc phá hoại những giếng dầu. Nhưng rõ ràng Iraq không có những vũ khí đó, và phần lớn vì quốc gia này bị chiếm đóng quá nhanh nên những giếng dầu đã không bị đốt phá. Trước chiến tranh, 60% người dân Iraq sống nhờ vào thực phẩm viện trợ qua chương trình Thực Phẩm Thế Giới của Liên Hiệp Quốc. Các quan chức chính quyền đã âm thầm làm việc với tổ chức này để đảm bảo cho việc thực phẩm tiếp tục được phân phát cho người dân khi chiến tranh xảy ra. Nhiều kế hoạch lớn hơn được phác thảo để chuẩn bị những đáp ứng nhân đạo ngay sau chiến tranh như vấn đề người tị nạn, đã xảy ra ngay sau cuộc chiến tranh vùng Vịnh năm 1991. Nhưng những vấn nạn này đã không xảy đến.

Vì thế, nêu vấn đề một cách công bằng thì chính phủ Bush phạm những lỗi lầm gì? Cho đến lúc này, sơ suất đáng chú ý nhất là sự thất bại trong việc đề xuất một phương án đối phó trong trường hợp Iraq hoàn toàn bị sụp đổ. Hoa Kỳ hy vọng loại bỏ được thành phần lãnh đạo của Ðảng Baath trong chính quyền Iraq và nhanh chóng đưa những người lãnh đạo mới lên. Trong thực tế thì cả một hệ thống tổ chức chính phủ đã sụp đổ: luật lệ không còn, quân đội tan hàng, cảnh sát thôi tuần tra để giữ an ninh trật tự đường phố và những cơ quan nhà nước ngừng hoạt động. Hệ quả của sự vô luật pháp này thật là nghiêm trọng: những công ốc bị cướp sạch, mất cả cửa rả và bồn tiểu; hệ thống điện bị phá hoại; thay vì truy tìm vũ khí có sức hủy diệt tàn bạo thì nạn trộm cắp lại xảy ra ở những nơi chứa vũ khí. Vì vậy cảm tưởng đầu tiên của người dân Iraq về "giải phóng" là một tình trạng hỗn loạn, đầy tội ác.

Tiền lệ như xảy ra ở Iraq đã có rồi. Năm 1989 khi Hoa Kỳ can thiệp vào Panama, trong nhiều ngày nạn trộm cắp và tình trạng vô luật lệ đã làm thiệt hại nhiều tỉ đô la. Như thế thì có thể nào chính phủ Bush, biết nhìn xa, lại để cho những hỗn loạn xảy ra lan tràn ở Iraq?

Có những nguyên do. Hệ quả của quyết định xâm lăng Iraq, với quân số ít, khoảng 150 nghìn, là khi chiến tranh kết thúc, số quân đó không đủ để trải ra khắp nơi. Ðổ quân ào ạt có thể giúp phòng chống rối loạn. Nhưng những đơn vị chiến đấu thường không được chuẩn bị để đương đầu với những rối loạn công cộng hay không quen với công việc của cảnh sát, và thường làm cho tình hình trở nên xấu hơn khi họ phải sử dụng vũ lực. Hoa Kỳ đã không duy trì hệ thống cảnh sát để sử dụng trong tình huống đó. Giải pháp duy nhất là đem vào những lực lượng hoà bình, bảo an như Carabinieri của Ý, Lực Lượng Gìn Giữ Hoà Bình của Canada hay đơn vị Phòng Vệ Dân Sự của Tây Ban Nha.

Nhưng trước khi đưa ra giả thuyết rằng một giải pháp liên quốc sẽ có thể ngăn ngừa được nạn trộm cắp ở Iraq, cũng cần nhớ lại rằng những kế hoạch liên quốc đã thực hiện bằng việc gửi những đơn vị cảnh sát đến Haiti, Somalia, Bosnia và Kosovo đều là những kế hoạch thiếu tổ chức và không cung ứng đủ nhân lực. Hơn nữa trong hầu hết mọi trường hợp, khi những đơn vị cảnh sát được gửi đến thì đã quá muộn để thi hành công tác vào thời điểm cấp bách nhất. Vì thế một lực lượng cảnh sát quốc tế đến chậm sẽ không làm cho tình thế khác hơn. Nước Ý đã gửi những đơn vị Carabinieri đến Iraq, nhưng chỉ sau khi hỗn loạn và nạn trộm cắp đã lắng xuống.

Theo một nghiên cứu của cơ quan RAND ^[1] thì việc người Mỹ can dự vào việc tái dựng một quốc gia trong vòng 15 năm qua đã cho chúng ta nhiều kiến thức quý giá về cách tổ chức công tác. Nhưng chính phủ Bush đã không ứng dụng những kiến thức do cơ quan này ghi nhận. Lỗi lầm quan trọng nhất là lập ra một cơ quan tái thiết hậu chiến vào giờ phút chót với ít thực quyền và đặt dưới sự chỉ đạo của Bộ Quốc Phòng, một cơ quan không đúng tầm mức. Hệ quả là một tổ chức thay vì phải có mặt ngay tại chỗ sau khi chiến tranh chấm dứt, thì chính cơ quan đã phải phí phạm nhiều tuần, nhiều tháng để xác định công tác của mình gồm những việc gì.

Trong tháng 8 năm 2002, tổng thống Bush đã ký ban hành một pháp lệnh chập thuận kế hoạch sau cùng chuẩn bị cho chiến tranh và binh lính Mỹ bắt đầu được gửi đến Vùng Vịnh vào cuối năm. Nhưng mãi đến ngày 20 tháng 1. 2003 thì Bạch Cung mời bổ nhiệm Jay Garner, một tướng ba sao về hưu, làm người điều phối của Văn Phòng Trợ Giúp Nhân Ðạo và Tái Thiết. Ông chỉ có hơn hai tháng để hoạch định và tổ chức những chức năng của văn phòng, truớc khi di chuyển cơ quan này đến Kuwait vào ngày 17 tháng 3 là lúc chiến tranh khai diễn. Khởi thuỷ khi còn ở thủ đô Washington, cơ quan này chỉ có 6 người làm việc trong một văn phòng không điện thoại, nhưng trong vòng ba tháng nó đã có 700 nhân viên, thật là một kỷ lục trong cách xây dựng một cơ quan theo bất cứ tiêu chuẩn nào. Tuy nhiên vì Bộ Ngoại Giao, Cơ Quan Phát Triển Quốc Tế Mỹ, CIA và Ðại Học Lục Quân Chiến Tranh đã có những kế hoạch rộng lớn hơn cho giai đoạn hậu chiến, vậy thì câu hỏi đặt ra là tại sao chính phủ Bush đã không tìm cách liên kết đề nghị của những cơ quan trên vào một tiến trình có phối hợp sau khi những đề án chiến tranh thành hình.

Ngoài ra còn có lủng củng trong việc phân quyền. Cựu tướng ba sao Garner, từng chỉ huy việc cứu trợ nhân đạo ở Kurdistan sau Chiến Tranh Vùng Vịnh, vì thế không phải là người ở vị thế để ra lệnh cho tướng bốn sao Tommy Franks là chỉ huy đương thời của CENTCOM. Giữa tháng 5. 2003, Garner được thay thế bởi đại sứ L. Paul Bremer, một nhà ngoại giao cao cấp và là một chuyên gia chống khủng bố, để đứng đầu cơ quan Liên Kết Quyền Lực Lâm Thời, là hậu thân của Văn Phòng Cứu Trợ Nhân Ðạo và Tái Thiết. Bremer xuất hiện nhiều hơn và là người được biết đến nhiều trong giới chính trị ở thủ đô Washington. Ông được xem như người trong cuộc và có thể điều hành công tác với nhiều quyền hành hơn là Garner.

Tiếc thay việc này đưa đến cái nhìn không tốt của dân chúng về Garner và cho rằng ông bị thay thế vì đã chỉ huy một chương trình tái thiết đầy những hỗn loạn. Thực ra ông đã làm hết khả năng trong hoàn cảnh như thế. Chính phủ Bush từ lâu đã có kế hoạch thay thế Garner bằng một nhà hành chánh tiếng tăm. Câu hỏi đặt ra là tại sao Bremer hay một ai khác có tiếng như ông đã không được chỉ định vào chức vụ đó từ trước khi cuộc chiến bùng nổ.

Chính quyền Bush lập luận rằng họ không thể bắt đầu phối trí công tác hậu chiến vào mùa thu 2002 vì chính phủ còn đang đi tìm sự đồng thuận của thế giới về việc khai chiến. Ðây là một sự thiếu thành thật: Tổng thống Bush đã đưa ra những dấu chỉ rõ cho thấy ông sẽ tiến hành chiến tranh dù có được sự ủng hộ của thế giới hay không và ông đã không chờ Liên Hiệp Quốc trước khi đưa binh lính đến vùng Vịnh, một cuộc chuyển quân không thể đảo ngược. Trong thực tế, những kế hoạch vào giờ chót và việc chỉ huy kém đã thành hình trong một loạt những tranh cãi giữa các bộ, cơ quan xảy ra vào mùa thu năm 2002.


Tư tưởng lớn, đụng độ lớn

Giai đoạn đầu của việc tái dựng quốc gia sau khi xung đột xảy ra là vô cùng khó khăn để thực hiện, vì những công tác quan yếu được phân tán mỏng giữa những cơ quan chính phủ và dân sự. Lúc đầu việc xây dựng quốc gia bị trở ngại vì thiếu điều phối, lỗi riêng từ phiá Mỹ và cũng là lỗi của cộng đồng thế giới nói chung. Thí dụ như ở Bosnia, Hiệp Uớc Dayton dành cho NATO quyền về quân sự, trong khi những quyền dân sự được san sẻ giữa nhiều tổ chức gồm Cơ Quan Ðại Diện Trung Ương (Office of High Representative), Cơ Quan Hợp Tác và An Ninh Châu Âu (Office for Security and Cooperation in Europe), Cao Ủy Tị Nạn Liên Hiệp Quốc, Ngân Hàng Thế Giới, Quỹ Tiền Tệ Quốc tế, Tòa Án Hình Sự Quốc Tế dành cho Cựu Quốc Gia Nam Tư. Một số trách nhiệm trong đó có việc tạo dựng một lực lượng cảnh sát quốc tế đã không được chú ý đến. Ở phía chính phủ Hoa Kỳ thì phe quân đội có những bất đồng với những tổ chức dân sự về chức năng của họ trong những sứ mạng không mang tính chiến đấu, như việc giải giới quân đội và tuần tra.

Quan chức chính quyền Mỹ đã học được một bài học quan trọng trong thập niên 1990, khi mà chính phủ của tổng thống Bill Clinton ký pháp lệnh PDD-56 vào tháng 5, 1997. Pháp lệnh này dựng nên một khung suờn tổ chức liên ngành để điều phối những công tác khẩn trương của Mỹ và khuôn mẫu này đã đem thi hành ở Kosova sau khi NATO can thiệp vào vùng đất này trong năm 1999. Nhờ có phối trí nhịp nhàng của Mỹ, nỗ lực xây dựng quốc gia ở Kosovo thành công hơn ở Bosnia. Ðó là nhờ sự nhất trí về mặt chỉ huy và ít có những xung đột giữa những tổ chức quốc tế.

Trong những ngày đầu của chính phủ Bush, nhiều nỗ lực đã được thực hiện để thay thế PDD-56 bằng một pháp lệnh mới, nhằm đưa quan chức từ Hội Ðồng An Ninh Quốc Gia vào nắm giữ vai trò điều phối. Ðây là một ý hay nhưng nguyên do chính đưa đến việc ký pháp lệnh mới là những phản đối từ Bộ Quốc Phòng. Rồi biến cố 11 tháng 9 xảy đến, kéo theo chiến tranh ở Afghanistan và những nỗ lực tái thiết. Hiện chính phủ Bush vẫn chưa có sự đồng thuận về chính sách để tạo một khung suờn cho công tác tái dựng một quốc gia và nhiều quan chức đã nhìn nhận nỗ lực tái thiết ở Afghanistan là những thất bại.

Ðây không phải là căn nguyên cốt lõi mà Bộ Quốc phòng dựa vào để đưa ra một "Tư tưởng lớn" ngay sau khi Hội Ðồng Bảo An Liên Hiệp Quốc chấp thuận Nghị Quyết 1441 vào tháng 11. 2002. Tư tưởng này xếp đặt mọi kế hoạch hậu chiến sẽ được tập trung dưới sự kiểm soát của Bộ Quốc Phòng. Sự đình trệ trong việc chỉ định một người điều phối công việc tái thiết là xuất phát từ một cuộc "đụng độ lớn" đằng sau một "tư tưởng lớn".

Bộ trưởng quốc phòng Donald Rumsfeld có những lý do chính đáng để đòi hỏi cho Bộ Quốc Phòng nắm giữ quyền kiểm soát công tác tái thiết. Trong quá khứ, khi thực hiện những chính sách tái thiết một quốc gia, luôn luôn có hai hệ thống chỉ huy, một lo về an ninh, quân đội và một lo về những vấn đề dân sự do những nhà ngoại giao sở tại và Bộ Ngoại Giao lo điều phối. Qua nhãn quan của Rumsfeld, việc phân chia quyền hành như thế đã bó tay những lực lượng quân đội Mỹ, vì phiá chỉ huy dân sự sẽ không bao giờ đồng ý về một chiến lược rút lui và luôn đòi hỏi phía quân sự làm những việc mà họ không được huấn luyện để thực hành, như công việc của cảnh sát chẳng hạn. Vấn nạn này, theo Rumsfeld, là rất nghiêm trọng như đã xảy ra ở Bosnia, nơi lực lượng quân đội Mỹ vẫn còn đang được gửi đến bảy năm sau Hiệp Ước Dayton. Ðiều này cũng đang xảy ra ở Afghanistan sau khi Hoa Kỳ đã đánh đuổi Taliban.

Trong khi đó Bộ Quốc Phòng phải tranh đấu trong nhiều tháng với Bộ Ngoại Giao và những cơ quan tình báo về vai trò của Ahmed Chalabi và Nghị Hội Toàn Quốc Iraq. Hai bên có những quan điểm rất khác biệt, một phía là quan chức Bộ Quốc Phòng thì tin rằng vấn đề dân chủ hoá Iraq có thể giao cho Chalabi, và phía bên kia là Bộ Ngoại Giao và những cơ quan tình báo thì lại cho rằng Chalabi không thích hợp trong bất cứ vai trò nào tại Iraq thời hậu chiến.

Cuối tháng 12. 2002, Rumsfeld, một người hiếu thắng, đã thắng thế. Tổng thống Bush đồng ý cho Bộ Quốc Phòng nắm quyền kiểm soát, vì ông chú tâm đến sự nhất trí trong chỉ huy. Nhưng chiến lược này có những bất lợi rõ ràng: Bộ Quốc Phòng thiếu những kiến thức tổ chức, điều phối và khả năng thực hiện nhiều công tác tái thiết, nhưng lại không tìm đến đúng những nơi có thể cung cấp những sự hiểu biết đó. Bộ Quốc Phòng không có chút kinh nghiệm gì về việc soạn thảo hiến pháp hay sản xuất những chương trình truyền hình cạnh tranh với đài al-Jazeera và al-Arabiya để thu phục nhân tâm của dân Ả Rập. Họ không có mối quan hệ tốt đẹp với cộng đồng những tổ chức quốc tế phi chính phủ là những cơ quan cung cấp những dịch vụ nhân đạo. Họ cũng không biết cách phối hợp những hoạt động của Liên Hiệp Quốc và những tổ chức liên quốc khác.

Khi công việc tái thiết Iraq trở nên tốn kém hơn là dự tính thì đã có những kêu gọi ngay từ phiá quốc hội rằng Hoa Kỳ cần đến sự trợ giúp quốc tế. Nhưng dù những hỗ trợ đó được nhân dân Mỹ hoan nghênh, thì cộng đồng thế giới cũng không có giải pháp phối trí việc xây dựng quốc gia hiệu quả hơn chính phủ Hoa Kỳ.

Trưóc hết là vấn đề chỉ huy. Hiện không có một cơ quan chỉ huy đầu não nào trên thế giới lo việc tái dựng một quốc gia. Nhiều quốc gia khác đã ủy nhiệm công tác này cho Liên Hiệp Quốc, nhưng đó là một giái pháp không thực tế vì Liên Hiệp Quốc không có kinh nghiệm, tài nguyên, nhân sự và nhiều thứ khác để điều hành một chương trình tái thiết có kết quả. Ðể thực hiện công tác này, Liên Hiệp Quốc lệ thuộc vào những quốc gia tiến bộ là Hoa Kỳ, Liên Hiệp Châu Âu và Nhật Bản.

Hơn nữa, không một cơ quan hay tổ chức nào giải quyết được vấn nạn mấu chốt là làm thế nào để thực hiện giai đoạn hai của việc tái dựng quốc gia, tức là làm cho đất nước đó trở nên tự lực với những cơ chế chính trị, kinh tế bền vững. Như chuyên gia về nhân quyền Michael Ignatieff ^[2] đã phát biểu một cách đáng ghi nhận: khi mà công thức của thế giới là "tạo dựng khả năng" thì thực tế lại là "hút mất những khả năng" như những tổ chức quốc tế thường đem đến, nào là những nhà thầu khoán, những quan chức của các tổ chức phi chính phủ với điện thoại di động, máy vi tính và mức lương cao nhất thế giới. Trong một bài viết đăng trên Tạp Chí Dân Chủ(Journal of Democracy), Gerald Knaus và Felix Matin đã nhận xét rằng Bosnia bảy năm sau Hiệp Ước Dayton đã trở thành một "Vương Quốc Châu Âu", trong đó những người đại diện cao cấp hành xử như những quan phó toàn quyền mang đầy tính thực dân chứ chẳng phải theo tinh thần dân chủ hay dành quyền tự quyết cho người dân bản xứ. Trường hợp ở Bosnia hay Kosovo không phải là những thí dụ cụ thể cho một chiến lược rút ra, bởi vì nếu thế giới bỏ đi thì hai nơi này sẽ có những hỗn loạn chính trị mà chính điều đó đã là nguyên do đầu tiên đưa đến những can thiệp từ bên ngoài vào.

Ðưa ra những dẫn chứng trên không có nghĩa là kêu gọi Hoa Kỳ nên loại bỏ cộng đồng thế giới ra khỏi những đề án tái dựng quốc gia trong tương lai. Chủ nghĩa đa quốc ngày nay là sự khác biệt giữa con số 70 tỉ đô la mà nhiều nước đã đóng góp cho cuộc chiến tranh vùng Vịnh 1991, và con số 13 tỉ đô la được hứa hẹn đóng góp cho việc tái thiết Iraq vào thời điểm này. Thế giới có thể cung cấp những lực lượng gìn giữ hoà bình, những kỹ sư thủy lợi, chuyên viên gỡ mìn và nhiều tài nguyên khác mà Hoa Kỳ không thể đáp ứng một cách nhanh chóng. Việc cần thiết là phải có một cơ quan do Hoa Kỳ lập ra để hợp tác với thế giới, và dự kiến tổ chức đó sẽ phải ở lại Iraq một thời gian lâu dài là điều không thể tránh.


Những đề nghị mới

Những kinh nghiệm của chính phủ Bush ở Iraq không cho chúng ta một bài học mới nào trong việc tái dựng quốc gia, nhưng nó khẳng định một điều là nhiều kinh nghiệm cũ đã bị quên lãng. Ðầu tiên là việc xây dựng quốc gia thì khó khăn, lâu dài và tốn kém nhân lực, sinh mạng và tài nguyên. Trong quá khứ đã có những chương trình tái thiết hậu chiến rất thành công ở Ðức, Nhật Bản và Philippines, những nơi mà quân đội Hoa Kỳ đã phải ở lại nhiều thế hệ. Chúng ta không nên can dự vào một quốc gia khác nếu không có quyết tâm trả giá cao.

Nói thế để nhấn mạnh rằng, bây giờ chúng ta đã can dự vào việc tái thiết Afghanistan và Iraq thì trong tương lai chắc chắn sẽ còn phải can dự vào việc này, vì lý do đơn giản là chúng ta không thể an toàn làm ngơ vấn đề của những chính phủ đã thất bại trong việc cai trị. Vì thế đó là điều tất yếu để chúng ta rút ra một số bài học từ những kinh nghiệm gần đây.

Những khó khăn trong việc đưa ra một sách lược ở Iraq không phải đa phần là hệ quả của những phán đoán sai lầm riêng biệt nào, mà là hậu quả của việc chính phủ thiếu chuẩn bị một cấu trúc tổ chức có hiệu năng cho công tác tái dựng quốc gia. Ðể cải tiến cơ cấu tổ chức đó, ít nhất có bốn điều cần làm:

Trước hết, Hoa Kỳ cần tạo ra một bộ phận chỉ huy trung ương có quan chức thường trực đứng đầu, để quản lý những công tác tái thiết quốc gia đang diễn ra cũng như cho những trường hợp tương lai. Ðã có một đề nghị bởi Ủy Ban Tái Thiết Hậu Chiến do Trung Tâm Nghiên Cứu Chiến Lược và Nghiên Cứu Quốc Tế đưa ra là cần phải có một vị giám đốc tái thiết. Quan chức này có thể là người từ bất cứ ban, ngành nào trong chính phủ, nhưng từ Bạch Cung là hợp lý nhất vì công việc quan hệ đến nhiều bộ. (Nhận ra những sai lầm khi trao quyền cho Bộ Quốc Phòng lo việc tái thiết, Bạch Cung đã rút lại quyền hạn đó vào tháng 10. 2003) Văn phòng giám đốc này sẽ hoạt động như là nguồn cung cấp những bộ nhớ cho việc tổ chức, để chúng ta không phải lo chạy lòng vòng, lo dạy cho chính mình về những kiến thức đã biết.

Thứ nhì, văn phòng điều phối này phải có đầy đủ thẩm quyền để đem những tổ chức chính phủ, thường xung đột với nhau, ngồi lại với nhau trong trường hợp cần đến. Ðiều này có nghĩa là một quan chức dân sự tương đương với vị tư lệnh của CENTCOM sẽ được bổ nhiệm để lo trọng trách đưa ra những phương án dân sự, song hành với những kế hoạch quân sự.

Bất cứ cơ quan, tổ chức nào đang góp phần vào việc tái thiết cũng cần duy trì quan hệ với những tổ chức đối tác từ những quốc gia khác. Mặc dù cộng đồng thế giới đã thực hiện được những thành quả tốt đẹp hơn trong việc tái thiết hậu chiến, như ở Somalia, Bosnia và Ðông Timor nhưng hiện vẫn còn thiếu những phương tiện để duy trì những bộ nhớ về cách tổ chức, và có thể nhờ đến Hoa Kỳ giúp đỡ.

Sau cùng, những nỗ lực trong việc tái thiết quốc gia phải được đặt dưới sự chỉ huy dân sự khi chuyển từ giai đoạn ổn định tình hình sang giai đoạn tạo dựng nên những định chế công quyền tự lực để rồi tất yếu sẽ đưa đến việc Hoa kỳ rút ra một cách êm đẹp.

Việc chuyển giao quyền hành một cách mau hay chậm cho giới lãnh đạo địa phương; những hậu quả nào sẽ có trong việc cải cách chính trị và khi nào, cũng như làm sao, để cắt giảm mức độ trợ giúp và số quân nước ngoài có mặt, là những điều không thể để cho Bộ Quốc Phòng quyết định, vì cơ quan này luôn có thành kiến muốn rút ra mau lẹ.

Thành kiến này sẽ trở thành điều đáng chú ý khi công tác tái thiết Iraq được tiến hành, vì bộ trưởng Rumsfeld đã đề xuất một chiến lược tái dựng quốc gia "nhẹ" gồm việc mau chóng chuyển quyền cho giới lãnh đạo địa phương và một chính sách "yêu thương nồng thắm nhưng cứng rắn" bằng cách để dân địa phương tự tìm cách chọn lựa chính quyền và một thể chế dân chủ hữu hiệu. Kế hoạch này thật rất đáng hoài nghi, ít nhất cho những ai quan tâm đến hệ quả sau cùng. Chính quyền mới của Iraq sẽ yếu kém trong việc tổ chức hành chính, không được người dân coi là một chính quyền hoàn toàn hợp pháp. Nó sẽ bị tham nhũng và quản lý yếu kém làm sói mòn và sẽ bị chia rẽ vì những bất đồng nội bộ, như đã xảy ra giữa sắc dân Shia và không Shia trong Hội Ðồng Cai Trị Iraq khi bàn luận về việc soạn thảo hiến pháp. Xây dựng một quốc gia đòi hỏi không chỉ có việc huấn luyện lực lượng cảnh sát hay quân đội để thay thế cho Hoa Kỳ: ngoại trừ khi những lực lượng đó được đặt trong khung sườn tổ chức của những đảng chính trị thế lực và với hệ thống tư pháp, một chính quyền dân sự, tôn trọng luật pháp, còn không họ sẽ trở thành những con tốt thí trong những tranh giành nội bộ. Xây dựng quốc gia theo phương án "nhẹ" nguy hiểm ở chỗ là kế hoạch này sẽ được dùng như một biện minh trí thức cho việc rút ra mà không cần để ý đến những hỗn loạn mà chúng ta sẽ bỏ lại sau lưng.

Về phương diện chính trị, lập ra một văn phòng thường trực trong chính quyền Hoa Kỳ cho việc tái dựng một quốc gia sẽ khó được chấp nhận bởi vì chúng ta vẫn chưa hòa đồng được với lối suy nghĩ là công tác tái thiết một quốc gia phải rất lâu dài. Tuy nhiên, quan hệ quốc tế ngày nay không còn là cuộc cờ của những cường quốc, mà là một mối quan hệ trong đó những gì xảy đến ở các quốc gia nhược tiểu có thể tạo nên những ảnh hưởng lớn đối với phần còn lại của thế giới. "Triều đại" của chúng ta có thể là một triều đại chuyển tiếp đặt nền móng trên dân chủ và nhân quyền, nhưng quyền lợi lại nhắc nhở chúng ta phải học những bài học giá trị hơn để truyền lại cho những dân tộc khác phương cách tự cai trị.

© 2004 talawas 

---

Francis Fukuyama (1952) là giáo sư Kinh Tế Chính Trị Quốc Tế của phân khoa Nghiên Cứu Quốc Tế Cao Cấp, đại học Johns Hopkins và là thành viên của tổ chức New America Foundation.

Tác phẩm:
The End of History and the Last Man (1992),
Our Posthuman Future: Consequences of the Biotechnology Revolution (2002),
State-Building:Governance and World Order in the 21st Century (3.2004). 

Nguồn:http://www.talawas.org/talaDB/showFile.php?res=1505&rb=0402