Lê Duy chuyển ngữ
Một trong những thuật ngữ được
quan tâm nhất trong việc xây dựng và phát triển chính sách là “pháp quyền” [thượng
tôn pháp luật], còn được biết với những cái tên gọi khác như “rule of law”
trong tiếng Anh, “etat de droit” trong tiếng Pháp, “estado de derecho” trong tiếng
Tây Ban Nha và “rechsstaat” trong tiếng Đức. Sự tăng trưởng kinh tế, quá trình
hiện đại hóa chính trị, bảo vệ nhân quyền, và nhiều vấn đề quan trọng khác
không ít thì nhiều đều được xây dựng trên nền tảng của “pháp quyền”. Do đó
những nhà hoạch định chính sách ở những nước đang phát triển hoặc vẫn còn trong
thời kỳ quá độ đang tìm kiếm phương pháp để thiết lập hoặc là củng cố pháp quyền
ở đất nước của họ. Các dịch vụ đánh giá chỉ số đầu tư, các tổ chức phi chính phủ,
và những nghiên cứu sinh trong các ngành phát triển nói chung đang tìm cách xây
dựng khung chỉ số để đo đạc mức độ hiệu quả của pháp quyền ở mỗi quốc gia.
Nhưng khi xem xét kỹ càng các cuộc
đối thoại về pháp quyền thì chúng ta nhận ra một điều là thuật ngữ này không có
một khái niệm cụ thể. Ý tưởng đầu tiên về pháp quyền xuất hiện trong những bài
viết chỉ ra quy tắc trong luật pháp và chính phủ, chủ yếu là bởi những tác giả
phương Tây, và định nghĩa của pháp quyền bị nhào nặn sao cho phù hợp với ý tưởng
về tính lý tưởng hay sự công bằng của tác giả đó. Do đó, một khảo sát nhằm tìm
hiểu cách thuật ngữ này đã và đang được dùng ở Đức, Pháp, Anh và Mỹ như thế nào
đã đi tới kết luận rằng “pháp quyền thuộc vào một khái niệm mở và tranh luận về
nó sẽ còn kéo dài cho tới vô tận”.
Dù cho có nhiều khái niệm khác nhau,
nhưng mỗi khái niệm có thể được phân loại phụ thuộc vào điều nó nhấn mạnh là
“những đặc điểm về hình thức (formal characteristics), nội hàm những mục tiêu
mà pháp quyền mang lại (substantive outcomes), hay các cân nhắc về chức năng của
pháp quyền (functional considerations)”. Sự khác nhau giữa ba khái niệm này và
mối liên hệ của chúng tới nỗ lực xây dựng, đánh giá và củng cố pháp quyền được
mô tả ở dưới đây.
Định nghĩa về mặt hình thức
Những định nghĩa về mặt hình thức
của nền pháp quyền xem xét sự vắng mặt hay hiện diện của những tiêu chí cụ thể
và phải có tính quan sát được của pháp luật hoặc của hệ thống pháp luật. Những
tiêu chí thông thường gồm có: một bộ máy tư pháp hoàn chỉnh và độc lập, ít nhất
là về mặt hình thức; luật pháp được công bố công khai; không có bộ luật nào được
làm ra để nhằm vào một nhóm người hay tầng lớp xã hội nào đó; không có luật hồi
tố – tức có hiệu lực đối với những sự việc xảy ra trước khi luật đó được ban
hành; và có cơ chế để tòa án kiểm tra tính hợp hiến của các hành vi của chính
phủ. Không có một danh sách đầy đủ nào về những tiêu chí hình thức này, và những
định nghĩa khác nhau về hình thức của pháp quyền có thể sử dụng những tiêu chí
khác nhau. Điểm chung của các định nghĩa hình thức này là “pháp quyền” được
đánh giá căn cứ vào việc hệ thống luật pháp có tuân thủ hay không các tiêu chuẩn
đã nói ở trên.
Ưu điểm chính của định nghĩa của
pháp quyền hình thức là nó rất rõ ràng, và tương đối khách quan một khi những
tiêu chí hình thức được chọn. Chọn lựa ra các tiêu chí này có thể gây nhiều
tranh cãi, nhưng một khi đã có và được quy định một cách hiển ngôn thì không
khó để xác định mức độ một hệ thống luật pháp có tuân thủ theo đúng các quy định
đó hay không. Các định nghĩa về hình thức do đó tránh được những phán xét chủ
quan, ví dụ như việc nhận định nội dung một bộ luật có công bằng hay không.
Tuy nhiên, các định nghĩa chỉ tập
trung vào hình thức của nền pháp quyền có hai nhược điểm. Thứ nhất, phụ thuộc
quá nhiều vào “luật ghi trên giấy” và không để ý đủ tới “luật khi thực thi”. Những
quyết định của tòa án được ban hành không phải lúc nào cũng, nếu không muốn nói
là không thường xuyên, kết nối được với sự vận hành thực sự của hệ thống pháp
lý. Do đó, tính khách quan của chúng trong khi đưa ra nhận định có thể bị đánh
đổi bởi cái giá của sự chính xác. Thứ hai, những tiêu chí hình thức này được chọn
bởi vì có một giả định theo chủ nghĩa kinh nghiệm (thường thì không phát biểu
hiển ngôn được) rằng những đặc trưng về thủ tục đó sẽ dẫn tới một số hệ quả về
mặt nội dung hay chức năng của luật pháp (Fuller 1964). Quả thực, không có cách
nào khác để lựa chọn các chỉ tiêu về thủ tục (nếu như đã không ngầm định về một
mục tiêu nhất định về nội dung hay chức năng của luật pháp).
Nhưng ngay cả khi điều đó là sự
thực, nó chỉ cho chúng ta thấy rằng định nghĩa hình thức còn thiếu sót. Điều mà
chúng ta thực sự nên quan tâm là bản chất của pháp quyền, và đó chính là kết quả
về mặt nội dung hay chức năng mà pháp quyền đem lại. Liệu những đặc điểm về mặt
hình thức, thủ tục có đóng góp hay không vào việc đạt được những mục tiêu đó
nên được nghiên cứu cụ thể, không thể chỉ đơn thuần ngầm định một cách chủ
quan. Điều này cho thấy tính “khách quan” của những tiêu chuẩn hình thức này có
thể là viển vông, bởi chúng được lựa chọn thông qua những mặc định chủ quan (có
khi là thiên vị về mặt văn hóa) về tác động thực sự của các bộ luật khi thực
thi pháp luật.
Định nghĩa về nội dung
Một phương án thay thế cho cách
tiếp cận hình thức đối với pháp quyền đó là bằng cách chú trọng vào những kết
quả về mặt nội dung (mà pháp quyền có thể mang lại) như “công lý” hay “công bằng”.
Cách tiếp cận này không quan tâm tới những điều luật chính thức, trừ khi chúng
đóng góp vào thành tựu của một mục tiêu nội hàm cụ thể nào đó của hệ thống pháp
luật. Khác với cách tiếp cận về mặt thủ tục và hình thức – vốn không hề đả động
gì tới tính đúng sai – cách tiếp cận về mặt nội dung được định hướng bởi tầm
nhìn mang tính đạo đức của một hệ thống pháp lý tốt, và việc đánh giá hệ thống
pháp luật sử dụng pháp quyền theo kiểu này được dựa trên việc hệ thống này đạt
tới độ lý tưởng ở mức nào (Dworkin 1985).
Ưu điểm chính của định nghĩa pháp
quyền này là có thể đặt được câu hỏi một cách hiển ngôn để so sánh pháp quyền với
một cái gì đó thông thường được xem là tốt và ai cũng muốn. Pháp quyền được xem
là tốt theo cách này bởi vì nó được định nghĩa như thế. Điều này khá hấp dẫn, đầu
tiên là vì những quyết định chủ quan được đưa ra một cách rõ ràng, không mập mờ,
thay vì bị ẩn đi sau các tiêu chí hình thức, và thứ hai là vì cụm từ “pháp quyền”
sẽ mang ý nghĩa rất tích cực. Nhiều người không thể chấp nhận bất cứ một định
nghĩa nào mà cho phép, dù chỉ là trong lý thuyết, một chế độ áp bức hoặc bất
công sở hữu được pháp quyền.
Tuy vậy, mối liên hệ rành mạch
này giữa pháp quyền với một vài khái niệm mang nội hàm tốt đẹp cũng có một vài
nhược điểm. Đầu tiên và dễ thấy nhất là việc xác định tính công bằng của một
phán xét nào đó đòi hỏi một quyết định chủ quan và thường cực kỳ phức tạp. Thứ
hai, định nghĩa pháp quyền là một hệ thống pháp luật tốt dễ làm cho khái niệm
đó trở nên không rõ ràng và dẫn đến không có tính thực tế nhiều. Tại sao chúng
ta lại mất công bàn bạc về một xã hội có hay không có pháp quyền khi mà điều
chúng ta đang thực sự muốn hỏi là cái xã hội mình sống có tốt hay là không? Thứ
ba, sẽ rất khó để thiết lập mối quan hệ giữa luật pháp và những thành tựu xã hội
đạt được trong cách định nghĩa pháp quyền này. Hoàn toàn có thể xảy ra trường hợp
có một xã hội sống dưới một hệ thống pháp luật tồi hoặc là không hề có bất cứ một
hệ thống luật pháp nào, nhưng vẫn đạt được sự công bằng thực chất nếu xét theo
những tiêu chí chuẩn mực đã được chọn. Mặt khác, chúng ta có thể hình dung một
xã hội với những bộ luật và những cơ quan hành pháp hoàn hảo theo đúng chuẩn mực
đã định, nhưng nơi đó luật pháp lại không được xem trọng, không ảnh hưởng gì tới
đời sống xã hội, và ở nơi đó những hành vi xấu xảy ra một cách thường xuyên. Vậy
loại xã hội nào có nhiều pháp quyền hơn nếu xét theo lăng kính nội hàm? Luật
pháp cần phải tốt hay là những thành quả xã hội đạt được cần phải tốt? Nếu như
là luật pháp cần phải tốt thì pháp quyền theo định nghĩa hình thức chẳng phải
thỏa mãn hay sao? Nếu những kết quả cho xã hội mới là cái cần làm cho tốt, thì
việc gì phải tốn thời gian bàn bạc về luật pháp nữa?
Định nghĩa theo chức năng
Hướng tiếp cận thứ ba đối với
pháp quyền tương tự như định nghĩa theo nội dung, nhưng cố gắng tránh những vấn
đề chuẩn mực, vốn khó xác định, bằng cách tập trung vào hiệu quả của luật pháp
và hệ thống pháp lý khi thực thi một số chức năng như: hạn chế sự lộng hành của
chính phủ, dễ dàng phán đoán các quyết định pháp lý, hoặc một sự kết hợp của cả
hai chức năng trên (Hayek 1960). Một ví dụ của cách nhìn này là: một xã hội mà
nơi đó nhân viên chính phủ có rất ít hoặc không có chút quyền nào để lộng hành
thì có chỉ số pháp quyền cao, còn một xã hội mà chính quyền chuyên chế thì nơi
đó có chỉ số pháp quyền thấp nhất.
Định nghĩa pháp quyền theo chức
năng đồng nhất rộng rãi với ý nghĩa truyền thống của cụm từ trong tiếng Anh
(rule of law) và thường được mang ra để so sánh với “rule of man” – tức “nhân
trị”. Nó cũng có một ưu điểm và định nghĩa pháp quyền theo những tiêu chí liên
quan tới kết quả, nhưng không đòi hỏi những phán quyết mang tính đạo đức về các
kết quả được mong đợi đó. Định nghĩa theo chức năng đủ hẹp tới mức nó không chồng
chéo lên những khái niệm tổng quát, và nó làm cho những câu hỏi liên quan tới mối
quan hệ giữa những đặc điểm hình thức và pháp quyền, và giữa pháp quyền đối với
những mục tiêu về kết quả, có thể nghiên cứu được chứ không phải chỉ đơn thuần
là một cái vòng luẩn quẩn.
Tuy nhiên, định nghĩa theo chức
năng cũng gặp phải một số khó khăn. Thứ nhất, cũng giống như với định nghĩa về
nội dung, mối quan hệ giữa bản thân hệ thống pháp luật với mục tiêu mang tính
chức năng có thể gây ra những vấn đề. Có thể giới hạn các nhân viên chính quyền
hoặc phán đoán được các quyết định pháp luật bằng những phương cách không liên
quan đến hệ thống pháp luật. Giả sử, có thể trong một xã hội nào đó công chức
có ít quyền tùy nghi ra quyết định hơn so với nước láng giềng dù cho nước láng
giềng này có nhiều điều luật hạn chế quyền quyết định của công chức hơn. Vậy đất
nước nào có nền pháp quyền tốt hơn căn cứ theo định nghĩa theo chức năng? Một vấn
đề khác là việc xem xét “khả năng dự đoán pháp luật” hoặc là “hạn chế sự lộng
hành của nhân viên nhà nước” hay bất cứ một chức năng nào khác có thể làm cho
việc đưa ra bất cứ một tuyên bố cuối cùng về mức độ pháp quyền của một xã hội
đó trở nên khó khăn. Các nhân viên chính phủ có thể phải đưa ra hàng ngàn quyết
định mỗi ngày. Một vài trong số họ có thể bị hạn chế ở mức cao, trong khi đó một
số khác thì không. Việc tổng hợp các mức độ chuyên quyền của mỗi nhân viên
trong khi đưa ra mỗi kiểu quyết định để cho ra mức độ tổng quát của pháp trị là
không rõ ràng một chút nào.
Một ý phụ nữa mà định nghĩa theo
chức năng minh họa mạnh mẽ nhất đó là mặc cho những lời hùng biện đương đại,
không có một nguyên nhân suy diễn nào để tin rằng pháp quyền (dù là định nghĩa
theo chức năng hay hình thức) luôn luôn nhất thiết phải là một điều tốt. Ví dụ
về việc công chức nhà nước có quyền tùy nghi quyết định chẳng hạn. Công chức có
thể tùy nghi ra quyết định thì thường là một điều tệ và khi đó chúng ta gọi
hành động này là “lộng hành”. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp khác thì sự tùy
nghi đó lại có thể là một điều tốt mà chúng ta thường vẫn hay gọi là “linh động”.
Nhưng tính linh động hay lộng hành có thể đơn giản chỉ là hai mặt của cùng một
đồng xu. Quyền tùy nghi quyết định được dùng vì mục đích tốt hay xấu lại phụ
thuộc vào nhiều yếu tố khác. Trong khi vẫn thường được xem là một điều tốt,
pháp quyền thỉnh thoảng có thể mang lại nhiều vấn đề. (Điểm này tất nhiên không
áp dụng với định nghĩa về nội dung bởi vì theo định nghĩa đó, pháp quyền luôn
là tốt.)
Kết luận
Những người hoạch định chính sách
cần phải làm rõ việc họ định nghĩa pháp quyền như thế nào bởi vì những đáp án
cho rất nhiều câu hỏi mà họ quan tâm như: liệu pháp quyền có thúc đẩy sự phát
triển kinh tế, hoặc là liệu nền dân chủ có phải là điều kiện tiên quyết nhất định
phải có đối với pháp quyền hay không, và nhiều câu hỏi khác nữa, phụ thuộc rất
nhiều vào định nghĩa nào về pháp quyền đang được dùng. Hơn nữa, sự đa dạng
trong khái niệm pháp quyền rất có thể tạo nên sự mập mờ và hiểu nhầm giữa những
nhà tài trợ và nước nhận viện trợ, hoặc thậm chí ngay giữa những thành viên của
cùng một cộng đồng.
Có lẽ điểm quan trọng nhất cho
các nhà phân tích phát triển, các nhà hoạch định chính sách, và cộng đồng các
nhà tài trợ nói chung cần ghi nhớ đó là pháp quyền có nhiều khái niệm khác
nhau. Tất cả những khái niệm này đều có vấn đề, và loại nào phù hợp sẽ phụ thuộc
vào nhiệm vụ mà nó phải giải quyết. Nhưng ưu điểm cũng như nhược điểm của những
khái niệm khác nhau này và quan trọng hơn là sự khác nhau giữa những định nghĩa
này thì cần phải luôn được ghi nhớ. Quả thực, xét cho cùng thì có lẽ sẽ tốt hơn
nếu những nhà tài trợ và hoạch định chính sách có thể tránh những hùng biện mơ
hồ về pháp quyền và đặt ra những mục tiêu cải cách cụ thể hơn.
© Bản tiếng
Việt TẠP CHÍ PHÍA TRƯỚC 2013
Nguồn: http://phiatruoc.info/phap-quyen-duoi-goc-nhin-tu-chinh-sach-phat-trien/
