I.
Tổng quan
Ở Việt Nam, khi
nói đến hiến pháp, người ta thường nhắc đến nguyên tắc tam quyền phân lập, tuy
nhiên, đây chỉ là một trong nhiều nguyên tắc/thiết chế mà các nhà lập hiến cần
phải cân nhắc khi thiết kế một bản hiến pháp cho quốc gia.
Trong lý thuyết
thiết kế hiến pháp, người ta chia thành hai mô hình chính, đó là MÔ HÌNH ĐA SỐ
= tập trung quyền lực, và MÔ HÌNH ĐỒNG THUẬN = phân tán quyền lực.
Một trong những
mục tiêu của dân chủ là TÍNH ĐẠI DIỆN/HAY BAO HÀM, tức là:
- Có
nhiều nhóm có chân trong chính quyền (đi cùng với nó là các hình thức chính phủ
liên minh).
- Mỗi
nhóm có tiếng nói nhất định, tương đương với số lượng phiếu/hay số ghế mà họ
có.
Một hệ thống được
thiết kế để theo đuổi mục tiêu trên dẫn đến một sự phân tán quyền lực rộng rãi,
và sự vận hành chính quyền đòi hỏi sự đồng thuận của rất nhiều lực lượng khác
nhau có chân trong chính quyền.
Một mục tiêu
khác của dân chủ là ĐỊNH DANH VÀ HIỆU NĂNG QUẢN TRỊ, tức là:
- Khả
năng cho phép cử tri xác định ai sẽ và đang nắm chính phủ một cách rõ ràng
(chính phủ một đảng), qua đó quy trách nhiệm cho họ.
- Khả
năng chính phủ có thể dễ dàng trong việc ban hành và thực thi các chính sách.
Một hệ thống được
thiết kế để theo đuổi mục tiêu trên đòi hỏi phải tập trung quyền lực vào một
người hoặc một đảng nào đó.
Trong thực tế,
hai mục tiêu trên không đi cùng với nhau:
- Nếu
càng có nhiều lực lượng tham gia vào chính quyền (qua đó tạo ra sự công bằng bởi
mọi nhóm đều có tiếng nói), thì sẽ dẫn đến việc ban hành và thực thi chính sách
chậm, và thường dễ rơi vào bế tắc khi các bên không thể đồng thuận với
nhau.
- Nếu
một lực lượng nào chiếm đa số, quyền lực hoàn toàn nằm trong tay lực lượng đó,
thì việc ban hành và thực thi chính sách dễ dàng hơn, bởi nó không cần thảo luận/hay
thương lượng với ai. Tuy nhiên, điều này khiến cho các nhóm khác mất đi tiếng
nói (cùng với đó là cảm giác về sự bất công), cũng như nguy cơ quyền lợi của
các nhóm thiểu số có thể bị vi phạm dễ dàng.
Tùy theo điều kiện
hoàn cảnh lịch sử của từng nước mà khi thiết kế hiến pháp các nhà lập hiến cân
nhắc dung hòa hai mục tiêu trên. Và để làm như vậy, họ không chỉ dựa vào nguyên
tắc tam quyền phân lập như đề cập ở trên, mà còn dựa vào nhiều nguyên tắc/thiết
chế khác nữa. Bảng bên dưới là các thiết chế tương ứng với hệ thống đa số và đồng
thuận.
Nhìn chung, các
nguyên tắc/thiết chế trên có mối liên hệ với nhau:
1. Hệ thống bầu
cử, hệ thống đảng và dạng chính phủ
- Ba
thiết chế tự động liên hệ với nhau, bởi khi lựa chọn hệ thống bầu cử - đa số
hay tỉ lệ - đồng nghĩa với việc lựa chọn hệ thống đảng và dạng chính phủ.
- Các
nước với hệ thống bầu cử đa số, thì có hệ thống hai đảng và chính phủ đa số một
đảng.
- Các
nước với hệ thống bầu cử tỉ lệ, thì có hệ thống đa đảng và chính phủ liên minh
hoặc chính phủ thiểu số.
2. Phân quyền
theo chiều dọc (liên bang), quốc hội (hai viện) và chủ nghĩa hợp hiến
- Tương
tự như vậy, ba thiết chế này có liên với nhau. Khi thiết kế một hệ thống liên
bang, thì để bảo vệ về mặt hiến pháp đối với sự tản quyền này, cần tạo ra một
thiết chế tòa án hiến pháp với thẩm quyền trừng phạt các hành vi vi phạm trật tự
hiến pháp liên bang.
- Tuy
nhiên, liệu một mình tòa án hiến pháp có đủ khả năng để bảo hệ thống thống liên
bang, nếu đa số trong quốc hội có thể sửa đổi hiến pháp để chuyển sang hệ thống
đơn nhất. Để ngăn chặn điều này, giải pháp là một quốc hội lưỡng viện, trong đó
thượng viện được thiết kế để bảo vệ lợi ích cho bang và khu vực.
- Do
đó, các nhà thiết kế hiến pháp muốn tản quyền thì thường chọn áp dụng ba thiết
chế này đồng thời.
3. Hệ thống tổng
thống thuộc dạng đồng thuận bởi vì quyền lực được phân tán cho hai nhánh hành pháp
và lập pháp. Trong khi đó, hệ thống đại nghị thuộc dạng đa số bởi vì quyền lực
tập trung vào nhánh hành pháp vốn kiểm soát đa số trong quốc hội. Trong hệ thống
bán tổng thống, đồng thuận hay đa số sẽ phụ thuộc vào việc có tình trạng chung
sống hay không? Nếu có tình trạng chung sống, tức quyền lực được phân chia giữa
tổng thống và thủ tướng, thì thuộc dạng đồng thuận. Còn nếu không có tình trạng
chung sống trên, quyền lực tập trung vào tay tổng thống (thủ tướng lúc này cùng
đảng tổng thống), thì thuộc dạng đa số.
4. Mô hình nghiệp
đoàn, trong đó các nhóm lợi ích trong các lĩnh vực kinh doanh, nông nghiệp, lao
động được tham gia chính thức vào quá trình làm chính sách của chính phủ, tạo
ra sự phân tán quyền lực (trong việc làm chính sách). Trong khi đó, mô hình đa
nguyên, các nhóm lợi ích cạnh trạnh với nhau để ảnh hưởng lên chính sách bên
ngoài quá trình làm chính sách (chỉ thông qua các cơ chế vận động hành lang, chứ
không có quyền là một bên trong quá trình làm chính sách như trong mô hình nghiệp
đoàn), mang lại sự tập trung quyền lực (trong việc làm chính sách).
II.
Bốn mô hình tổ chức chính phủ dân chủ
Trong các kích
thước trên, có hai kích thước quan trọng nhất, đó sự phân quyền theo phương
ngang (đại nghị, hay tổng thống) và hệ thống bầu cử (đa số, hay tỉ lệ). Sự kết
hợp giữa chúng tạo ra 04 dạng chính phủ dân chủ với mức đồng thuận - đa số khác
nhau như hình bên dưới.
1. Dạng có tính
đa số cao nhất là sự kết hợp giữa chế độ đại nghị với hệ thống bầu cử đa số
tương đối với đơn vị bầu cử một đại diện.
- Một
đảng chiếm đa số tuyệt đối (>50% số ghế trong quốc hội) nắm quyền kiểm soát
nội các, và sẽ có ít sự kiểm soát đối với quyền lực chính phủ bởi sự trộn lẫn
quyền lực giữa hai nhánh hành pháp và lập pháp, đây chính là mô hình chính trị
của Anh.
2. Dạng có tính
đa số thấp hơn – bán đa số là sự kết hợp giữa chế độ tổng thống với hệ thống bầu
cử đa số tương đối với đơn vị bầu cử một đại diện.
- Một
đảng kiểm soát nhánh hành pháp, và có thể/không thể kiểm soát quốc hội, đây
chính là mô hình chính trị của Mỹ.
3. Dạng có tính
đồng thuận tương đối cao – bán đồng thuận là sự kết hợp chế độ đại nghị với hệ
thống bầu cử tỉ lệ, dẫn đến hình thành các chính phủ liên minh (với nhiều đảng cùng
cầm quyền).
- Hệ
thống bầu cử càng mang tính tỉ lệ, thì càng có nhiều đảng có chân trong quốc hội,
và chính phủ liên minh sẽ bao gồm nhiều đảng hơn.
- Mức
độ đồng thuận càng mạnh, thì sự ràng buộc đối với quyền lực càng lớn, đây chính
là mô hình chính trị Bỉ.
4. Mô hình có
tính đồng thuận cao nhất (ít tính đa số nhất) là sự kết hợp giữ chế độ tổng thống
và hệ thống bầu cử tỉ lệ.
- Chế
độ tổng thống tập trung quyền lực vào tay tổng thống. Tuy nhiên, sẽ khó cho tổng
thống lãnh đạo khi ông không có được sự ủng hộ của đa số trong quốc hội (từ đảng
của mình), và vì vậy phải mặc cả. Và nếu quốc hội có quá nhiều đảng (do hệ thống
bầu cử tỉ lệ tạo ra), thì không dễ để có được một sự ủng hộ của đa số trong quốc
hội, và điều này làm cho nền chính trị dễ rơi vào bế tắc.
- Và
nếu tổng thống và quốc hội có nhiệm kì cố định, quyền lực kiểm soát lẫn nhau,
thì bế tắc này không dễ giải quyết, và điều này có thể dẫn đến khủng hoảng
chính trị, đây chính là mô hình chính trị của Brazil, và nhiều nước Mỹ Latin áp
dụng hệ thống tổng thống.
III. Sự sống sót
và củng cố của nền dân chủ
Bên trên chúng
ta đã tìm hiểu bốn dạng tổ chức chính phủ dân chủ theo mức độ đa số - đồng thuận.
Bây giờ chúng ta xem ảnh hưởng của sự tổ chức như vậy đến sự sống sót của nền
dân chủ như thế nào.
Số liệu cho thấy
rằng, hệ thống đại nghị có tuổi thọ cao hơn so với hệ thống tổng thống. Trong số
những quốc gia mới độc lập sau Chiến tranh Thế giới II, có 41 nước áp dụng hệ
thống đại nghị, 36 nước áp dụng hệ thống tổng thống, và 3 nước áp dụng hệ thống
bán tổng thống. Thì cho đến giai đoạn 1979 – 1989, nền dân chủ còn tồn tại
15/41 nước theo hệ thống đại nghị, trong khi đó, các nước theo hệ thống tổng thống
và bán tổng thống đều bị sụp đổ trở lại độc tài.
Câu hỏi đặt ra
là tại sao các nền dân chủ tổng thống lại ít ổn định hơn so với các nền dân chủ
đại nghị. Lý do đơn giản như sau:
- Nếu
có bế tắc chính trị xảy ra, thì hệ thống đại nghị có thể giải quyết thông qua
việc bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với chính phủ/ hoặc chính phủ có thể giải tán
quốc hội kêu gọi bầu cử sớm.
- Tuy
nhiên, nếu điều này xảy ra trong hệ thống tổng thống, thì không có cách giải
quyết. Và vấn đề sẽ trở nên nghiêm trong hơn khi có một quốc hội quá phân mảnh
(có quá nhiều đảng, không có đảng nào chiếm nhiều ghế trong quốc hội), dẫn đến
bế tắc giữa hành pháp – lập pháp xảy ra thường xuyên hơn, điều này có thể thúc
đẩy các lực lượng chính trị tìm kiếm các phương tiện ngoài hiến pháp để giải
quyết bế tắc, như đảo chính.
Nhìn chung, sự kết
hợp giữ hệ thống tổng thống và hệ thống bầu cử tỉ lệ (cùng với đó là hệ thống
đa đảng trong quốc hội), là một sự kết hợp khó khăn – bởi dẫn đến bế tắc chính
trị có thể xảy ra thường xuyên.
Số liệu cho thấy
rằng, tỉ lệ nền dân chủ trở nên củng cố (chuyển từ dân chủ bầu cử sang dân chủ
tự do) đối với hệ thống tổng thống với đa đảng (trong quốc hội) là 0,07, trong
khi đó, của hệ thống tổng thống với hai đảng lớn (trong quốc hội) là 0,5, và của
hệ thống đại nghị 0,57.
Một lưu ý từ con
số trên là, nếu hệ thống tổng thống áp dụng hệ thống bầu cử đa số (dẫn đến hình
thành hai đảng lớn trong quốc hội), thì tỉ lệ nên dân chủ đi đến củng cố tương
đối cao và gần bằng với các nền dân chủ đại nghị, 05 so với 0,57. Điều này là
vì, với hai đảng lớn trong quốc hội, thì xác suất bế tắc chính trị xảy ra giữa
hành pháp và lập pháp trong hệ thống tổng thống giảm bớt đi.
Điều này cũng
cho thấy rằng, không phải hệ thống tổng thống là luôn bất ổn, mà nó còn phụ thuộc
vào hệ thống bầu cử nữa, và nếu hệ thống tổng thống được thiết kế tốt, nhằm
gia tăng tính đa số, giảm bớt khả năng bế tắc, thì khả năng sống sót cũng như
đi đến củng cố của nó trở nên không kém so với hệ thống đại nghị.
