DÂN CHỦ HÓA: VẤN ĐỀ VÀ THÁCH THỨC

Giới thiệu

Việc người dân cảm thấy hân hoan khi họ lật đổ chế độ độc tài và thay thế nó bằng một chế độ dân chủ là điều hết sức tự nhiên. Và một sự thay đổi chế độ như vậy thường là hệ quả của nhiều năm đàn áp, khi các chế độ độc tài cố gắng làm cho người dân ở nhà thay vì tham gia vào các hành động chính trị.

Việc lật đổ một chế độ một mặt đòi hỏi người dân dời nhà của họ và tham gia biểu tình trên đường phố hoặc bỏ phiếu cho sự thay đổi (cho đảng đối lập), như ở Argentina, Chile, the Philippines, Ba Lan, và Sudan. Mặt khác, nó cũng đòi hỏi các nhóm tinh hoa cạnh tranh làm sao có thể hợp tác và thỏa hiệp thông qua đối thoại để đạt được các kết quả mà có thể chấp nhận được cho tất cả các bên. Do đó, việc chuyển đổi từ chế độ độc tài sang dân chủ thành công được hân hoan chào mừng không chỉ bởi nó thành công, mà còn bởi nó vượt qua được những xung đột dường như không thể vượt qua được ở thời điểm đó.

Tuy nhiên, sự hân hoan này không kéo dài. Việc thiết lập một nền dân chủ mới, dù là một công việc khó khăn và là một thành tựu lớn, song mới chỉ là một nửa con đường trong tiến trình dân chủ hóa.

Các nhà lãnh đạo không thể chắc rằng nền dân chủ mới này sẽ bền vững; hay nói cách khác củng cố dân chủ không phải là điều tự động có được. Thực vậy, đối với các chế độ dân chủ mới được hình thành sau một giai đoạn cai trị độc tài, thì việc đạt được sự củng cố còn khó khăn hơn nhiều (so với giai đoạn thiết lập dân chủ) bởi phải hoàn thành hai nhiệm vụ: không chỉ tăng cường các bộ phận dân chủ trong chế độ mới, mà còn phải xác định và loại bỏ các bộ phận độc tài còn sót lại từ chế độ trước đó. Do đó, thiết lập nền dân chủ chỉ là bước khởi đầu của tiến trình, mà sau đó được nối tiếp bởi giai đoạn củng cố, và chỉ hoàn thành khi nền dân chủ trở nên củng cố.

Ngoài ra, trong khi các nền dân chủ mới tập trung vào mục tiêu dài hạn là củng cố, thì chúng cũng phải cố gắng để đạt được mục tiêu ngắn hạn là tiếp tục duy trì sự tồn tại. Việc thiết lập nền dân chủ không đảm bảo rằng chế độ mới này sẽ ổn định trong ngắn hạn. Thay vào đó, các nền dân chủ mới có thể sụp đổ, như đã xảy ra ở Nigeria năm 1983, Sudan năm 1989. Do đó, các nhà lãnh đạo dân chủ buộc phải giải quyết không chỉ các vấn đề liên quan đến việc tăng cường chế độ dân chủ mới, mà còn những vấn đề liên quan đến việc bảo vệ nó chống lại sự thụt lùi trở lại chế độ độc tài. Đây là một nhiệm vụ mà các nước như Haiti, Nga, và Nam Phi đối mặt vào giữa những năm 1990s.

Tệ hơn nữa, đó là việc một nước tiến hành chuyển đổi, song không trở thành nền dân chủ. Chẳng hạn, ở Angola, giai đoạn chuyển đổi rơi vào nội chiến và sau đó trở lại với chế độ độc tài. Hoặc, như ở Iran, chính quyền độc tài có thể bị lật đổ, nhưng lại bị thay thế bởi một chính quyền độc tài khác. Tóm lại, dân chủ hóa là quá trình nhiều giai đoạn trong đó các nỗ lực cải cách có thể sụp đổ bất cứ lúc nào trong tiến trình này.

Ở đây chúng ta quan tâm đến hai câu hỏi.

-      Thứ nhất, tại sao một số quốc gia thành công trong việc thiết lập các thiết chế dân chủ sau khi lật đổ chế độ độc tài, trong khi các quốc gia khác thì không?

-       Thứ hai, tại sao một số trong các quốc gia dân chủ mới này thành công trong việc tạo ra một nền dân chủ củng cố trong khi một số quốc gia dân chủ mới khác thì chững lại hoặc sụp đổ?

Chuyển đổi

Giai đoạn đầu tiên của quá trình dân chủ hóa là việc thay thế chế độ độc tài và thiết lập các thiết chế dân chủ.

Nhìn chung, giai đoạn đầu này được đặc trưng bởi sự xói mòn sự kiểm soát của chính quyền độc tài với lĩnh vực chính trị và sự xuất hiện một lực lượng đối lập với tư cách một đối thủ thực sự của chế độ. Chế độ, dù ban đầu áp đảo phe đối lập, song giờ đây phải đương đầu với khả năng bị buộc phải đối thoại với phe đối lập, thậm chí có thể bị lật đổ.

-         Chẳng hạn, khi Marcos tuyên bố thiết quân luật ở Philippines vào năm 1972, chỉ có những cuộc biểu tình nhỏ, bởi nhiều người tin rằng đất nước đang trong một cuộc khủng hoảng chính trị, và giải pháp lúc này là các biệt pháp đặc biệt. Tuy nhiên, vào năm 1983, do tình trạng tham nhũng cùng việc ám sát nghĩ sĩ Benigno Aquino, hàng triệu người Philippines xuống đường kêu gọi Marcos từ chức.

Tốc độ chuyển đổi thay đổi theo từng nước.

-         Chuyển đổi có thể theo kiểu từ từ, khi chế độ độc tài và đối lập tham gia vào một tiến trình đối thoại, như xảy ra ở Brazil từ giữa những năm 1970 cho đến 1985.

-         Hoặc có thể nhanh chóng và kịch tính khi đối lập đột ngột có thể lật đổ chế độ, như xảy ra ở Philippines năm 1986.

-         Và, có thể đi theo một lộ trình trung gian, với cả hai bên (chính quyền và đối lập) chấp nhận nhượng bộ, như xảy ra ở Hàn Quốc năm 1987.

Chuyển đổi cũng có thể khác nhau về hình thức, đó là chuyển đổi từ bên trên hay từ bên dưới.

-         Chẳng hạn, chuyển đổi có thể do giới tinh hoa dẫn dắt (chuyển đổi đến từ bên trên), như xảy ra ở Tây Ban Nha, khi mà sau cái chết của tướng Franco, vua Juan Carlos đã thúc đẩy việc đối thoại giữa phe cách tả và cánh hữu để đảm bảo cho quá trình chuyển đổi dân chủ diễn ra trong hòa bình.

-         Hoặc chuyển đổi có thể do quân chúng thúc đẩy (chuyển đổi đến từ bên dưới), như xảy ra ở Philippines với cuộc Cách mạng Quyền lực Nhân dân năm 1986.

Ngoài các dạng chuyển đổi khác nhau, cũng có nhiều lý do tại sao các chế độc tài sụp đổ.  Nhìn chung, chuyển đổi có thể đến từ chính các chính sách của chế độ độc tài, hoặc là hệ quả của thành tích của nó, như ở Argentina, hoặc là thỏa thuận tự nguyện của nó, như ở Thổ Nhĩ Kỳ, hoặc có thể bị phe đối lập buộc từ bỏ quyền lực, như ở Iran, hoặc thông qua các tác nhân bên ngoài như Panama. Mỗi trong các tác nhân này, bên cạnh dạng chuyển đổi, có thể nâng cao hoặc hạ thấp khả năng thiết lập chế độ dân chủ cũng như sự củng cố của nó.

Các chế độ độc tài có thể khởi động quá trình chuyển đổi hoặc có thể đồng ý tự nguyện từ bỏ quyền lực sau khi đạt được những nhượng bộ từ phe đối lập thông qua một thỏa thuận.

-         Chẳng hạn, chế độ độc tài ở Brazil bắt đầu quá trình tự do hóa vào giữa những năm 1970s trong thời kì ‘phép màu kinh tế’, nghĩ rằng thành công của nó sẽ cho phép nó thực hiện một cuộc chuyển đổi dần dần có kiểm soát. Các chính sách tự do hóa bao gồm tái thiệt lập quốc hội, tổ chức các cuộc bầu cử, và thả tù nhân chính trị, hoặc từ chối sử dụng các biện pháp vi phạm nhân quyền để đàn áp biểu tình. Chế độ quân sự tiếp tục duy trì quyền lực cho đến khi thấy mình ở một vị thế có lợi khi trao trả quyền lực cho chính phủ dân sự.

-         Tương tự, quân đội đồng ý trao quyền lực cho chính quyền dân sự ở Venezuela vào năm 1985 với các thỏa thuận bao gồm việc miễn tội cho các quan chức quân sự (trong thời kì độc tài).

Tuy nhiên, chuyển đổi dân chủ có thể không phải là một thỏa thuận tự nguyện từ phía chế độ độc tài. Thay vào đó, chế độ bị buộc từ bỏ quyền lực, khi các cải cách mà chế độ hứa hẹn không được thực hiện hoặc khi các chính sách của nó gây hại cho bộ phận rộng lớn người dân khiến công chúng phản ứng.

-         Chẳng hạn, sự phản đối chế độ quân sự ở Argentina trở nên gia tăng nhanh chóng vào đầu những năm 1980s do nó thất bại trong việc đối phó với cuộc củng hoảng kinh tế. Lúc này, chế độ thừa nhận thất bại và từ bỏ quyền lực trước thời hạn.

Hành vi của nhà lãnh đạo độc tài có thể làm xói mòn sự ủng hộ cho chế độ, chẳng hạn như tham nhũng, thiên vị, quản lý yếu kém.

-         Ở Argentina, chế độ quân sự cố gắng lôi kéo sự chú ý của công luận ra khỏi thành tích kinh tế kém cỏi của nó bằng cách tiến hành cuộc chiến tranh với Anh về chủ quyền hòn đảo tranh chấp Falkland. Tuy nhiên, sự thất bại của nó khiến cho quá trình sụp đổ của chế độ diễn ra nhanh hơn.

-         Tại Philippines, sự ủng hộ cho chế độ Marcos giảm dần khi mức độ tham nhũng gia tăng.

Các thiết chế xã hội như quân đội và nhà thờ có thể gia tăng khả năng thiết lập dân chủ khi bảo vệ, hỗ trợ phe đối lập.

-         Quân đội có thể góp phần lật đổ chế độ bằng cách không ủng hộ chế độ đàn áp quần chúng hoặc trực tiếp lật đổ.

o   Chẳng hạn, ở Philippines, tinh thần của các quan chức quân đội giảm khi việc thực thi các chính sách của chế độ khiến cho nó mất đi sự tôn trọng của công chúng. Về mặt thể chế, quân đội nhận ra rằng Marcos không trao cho họ đủ quyền lực hoặc nguồn lực để chiến thắng trong cuộc chiến ở Mindanao. Hơn nữa, các chính sách của Marcos thiên vị cho các quan chức dựa trên cơ sở chính trị hơn là trên cơ sở chuyên môn gây ra sự bất mãn. Điều này khiến cho nó không ủng hộ Marcos vào năm 1986, thời điểm ông bị người dân lật đổ.

o   Tương tự, quân đội ở Sudan chuyển sự ủng hộ của mình cho chế độ độc tài sang cho phe đối lập để ‘ngăn chặn một cuộc tắm máu’, sau khi nhận ra rằng đàn áp bạo lực người biểu tình không thể chấm dứt xung đột.

-         Không giống như quân đội, vốn thường chống đỡ cho chế độ (chỉ chống lại chế độ khi thấy xung đột lợi ích), thì giáo hội thường đứng về phía đối lập.

o   Các tu sĩ có thể vận động bảo vệ giáo dân chống lại các vi phạm nhân quyền do chính quyền độc tài gây ra. Có những cơ sở lý thuyết cho giáo hội phản đối chế độ độc tài, bởi thần học tự do dạy mọi người xác định và cố gắng thay đổi những áp bức trong xã hội. Việc tham gia vào các cộng đồng Công giáo thường dẫn mọi người đi đến tham gia vào lĩnh vực chính trị, kêu gọi cho cải cách kinh tế chính trị.

Các cuộc bầu cử có thể là một cơ hội vô tình cho việc thay đổi chế độ. Trong một số trường hợp, các chế độ kêu gọi bầu cử, nhưng không nghĩ rằng sẽ thất cử.

-         Thực vậy, các nhà lãnh đạo hi vọng rằng các cuộc bầu cử sẽ củng cố tính chính danh của họ, cho phép họ tiếp tục nắm quyền. Tuy nhiên, việc kêu gọi bầu cử tạo ra động lực có lợi cho phe đối lập, thông qua khuyến khích đối lập tổ chức tập hợp lực lượng.

o   Cuộc trưng cầu ý dân năm 1988 ở Chile đóng vai trò như vậy, trong đó Pinochet cho rằng ông sẽ chiến thắng và do đó có thể tiếp tục nắm quyền; tuy nhiên, phe đối lập thành công trong việc thống nhất 17 đảng phái thành một liên minh đủ mạnh để đánh bại ông trong cuộc bỏ phiếu. Sau cuộc trưng cầu ý dân, liên minh vẫn còn thống nhất, và ứng viên của nó Aylwin chiến thắng trong cuộc bầu cử tổng thống vào năm sau.

Cuối cùng, các tác nhân bên ngoài có thể lật đổ chế độ độc tài và thay thế nó bằng chế độ dân chủ.

-         Chẳng hạn, Mỹ đã áp đặt chế độ dân chủ cho Nhật và Đức sau Chiến tranh Thế giới Thứ hai. Gần đây hơn, Mỹ cũng đã ảnh hưởng đến tiến trình dân chủ hóa ở Grenada, Panama, và Haiti.

-         Tuy nhiên, các nỗ lực bên ngoài khuyến khích các tác nhân bên trong thiết lập dân chủ có xu hướng thành công hơn so với việc áp đặt trực tiếp. Chẳng hạn có thể so sánh trường hợp của Hi Lạp, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, được khuyến khích thiết lập chế độ dân chủ thông qua đề nghị trở thành thành viên của EU, với các trường hợp áp đặt dân chủ gần đây ở Iraq và Afganistan.

Dù việc chuyển đổi có kết thúc với việc thiết lập một chính phủ dân chủ hay không, thì chúng có các đặc điểm chung.

-         Thứ nhất, các tác nhân tham gia vào đối thoại, dù là trong chế độ độc tài hay phe đối lập, sẽ có những ưu tiên nào đó liên quan đến dạng chính quyền mới mà họ muốn thiết lập.

o   Những đối thoại này có thể tương đối thuận lợi, nếu ưu tiên của các bên hội tụ. Chẳng hạn, chế độ độc tài có thể sẵn sàng ra đi, như xảy ra ở Uruguay, miễn là nó được đảm bảo từ phe đối lập rằng sẽ không truy cứu những vi phạm nhân quyền trong quá khứ và nó vẫn sẽ có một số ảnh hưởng nhất định đối với chính phủ mới.

o   Mặt khác, đối thoại có thể rơi vào tình trạng bế tắc, xung đột, khi ưu tiên của các bên khác biệt quá nhiều. Chẳng hạn, ở Myanmar, phe đối lập muốn một hệ thống dân chủ đa đảng trong đó loại bỏ ảnh hưởng của quân đội. Tuy nhiên, chế độ độc tài quân sự, thông qua Hội đồng khôi phục An ninh và Trật tự (SLORC), nhấn mạnh việc tiếp tục duy trì quyền lực của mình. Khi Liên minh Quốc gia vì Dân chủ giành được 60% số phiếu và 80% số ghế trong quốc hội trong cuộc bầu cử quốc hội năm 1990, (SLORC) từ chối nhường quyền cho chính quyền mới.

-         Thứ hai, chuyển đổi thường đi cùng với sự tham gia của người dân. Do đó, dù đối thoại có thể bị chi phối bởi giới tinh hoa, song công chúng cũng đóng một vai trò, dù gián tiếp.

o   Công chúng có thể thể hiện sự ủng hộ của mình cho một hình thức chính quyền nào đó hoặc một lực lượng nào đó thông qua các hoạt động đại chúng như biểu tình. Chẳng hạn, kết quả bầu cử/trưng cầu ý dân ở Chile, Philippines, Thổ Nhĩ Kì nhấn mạnh sự ủng hộ mạnh mẽ của công chúng cho việc thiết lập dân chủ.

Củng cố

Nếu giai đoạn chuyển đổi thành công, thì giai đoạn này của quá trình dân chủ hóa kết thúc với ‘áp dụng các thiết chế dân chủ’; và giai đoạn hai của tiến trình dân chủ hóa bắt đầu, giai đoạn củng cố.

Dạng thức chuyển đổi hay vị trí tương đối của chế độ độc tài và đối lập trong quá trình chuyển đổi sẽ ảnh hưởng đến sự củng cố của nền dân chủ mới.

-         Các tác nhân độc tài càng có khả năng trong việc duy trì ảnh hưởng của mình đối với nền chính trị sau khi chuyển giao chính quyền, thì nền dân chủ mới càng có khả năng sụp đổ, hoặc ít nhất triển vọng dịch chuyển theo hướng củng cố ít đi.

o   Chẳng hạn, ở Hondurus các đảm bảo đưa ra cho quân đội để đổi lại cho việc nó chuyển giao quyền lực, cho phép thiết lập một nền dân chủ, nhưng đã không cho thấy các dấu hiệu củng cố bởi vì nền dân chủ mới đã không thể loại bỏ hoàn toàn ảnh hưởng chính trị của quân đội.

o   Tuy nhiên, ở Argentina, quân đội bị mất hết tín nhiệm trong giai đoạn chuyển đổi, kết quả là nền dân chủ mới có thể truy tố các thành viên của chính quyền quân sự vì các vi phạm nhân quyền và bắt đầu tiến trình hướng đến củng cố của nó.

Cấu trúc thể chế của nền dân chủ mới cũng có thể ảnh hưởng đến việc liệu các tác nhân có tuân thủ các quy tắc mới hay không. Các dạng chính phủ dân chủ khác nhau có những thuận lợi và bất lợi trong việc tạo ra một chính phủ ổn định.

-         Chẳng hạn, hệ thống tổng thống tập trung quyền lực vào một người, cho phép tạo ra một nhà lãnh đạo mạnh để giải quyết công việc. Tuy nhiên nó cũng có thể tạo ra sự xung đột giữa tổng thống và quốc hội khi hai thiết chế này thuộc về hai đảng khác nhau, và dễ dẫn đến bế tắc chính trị.

-         Mặt khác, hệ thống đại nghị sẽ vận hành tốt hơn khi một đảng chiếm đa số trong quốc hội, tuy nhiên khi không đảng nào chiếm đa số thì sẽ khó khăn hơn cho việc hoạt động, bởi các chính sách muốn được thông qua phải có được sự đồng thuận của nhiều đảng phái khác nhau.

Việc chuyển giao quyền lực hòa bình giữa các nhà lãnh đạo và các đảng phái cũng giúp củng cố chế độ.

-         Ví dụ, vào năm 1983, chính quyền quân sự Argentina được thay thế bởi chính quyền dân sự với tổng thống dân bầu, Raul Alfonsin, vốn là lãnh đạo của Liên minh Dân sự Cấp tiến. Trong cuộc bầu cử tổng thống kế tiếp, vào năm 1989, một ứng viên khác chiến thắng là Carlos Menem.

-         Các cuộc bầu cử mang lại một sự chuyển đổi hòa bình từ chế độ độc tài sang chế độ dân chủ và tự một đảng cầm quyền lâu đời sang một đảng khác, cả hai điều này giúp thúc đẩy tiến tình củng cố dân chủ của Argentina.

Một tác nhân khác ảnh hưởng đến sự củng cố là việc giới tinh hoa cam kết tuân thủ các quy tắc của nền dân chủ mới.

-         Các nền dân chủ mới sẽ ổn định khi giới tinh hoa đồng ý ‘không leo thang xung đột’, bằng cách đặt sang một bên các bất đồng, tiếp tục tuân thủ các quy tắc của trò chơi dân chủ.

o   Chẳng hạn, ở Tây Ban Nha, vào năm 1982, dù Đảng Xã hội chủ nghĩa giành quyền kiểm soát quốc hội, song phe Cánh hữu tiếp tục ủng hộ cho hệ thống dân chủ.

Bất kể dạng chuyển đổi nào mà một nước trải qua, hay dạng dân chủ nào được thiết lập, các nước bước vào giai đoạn thứ hai của tiến trình dân chủ đối mặt với các nhiệm vụ tương tự nhau.

-         Một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất là việc quân đội phục tùng sự kiểm soát của dân sự.

o   Nền dân chủ mới chỉ thành công trong việc thiết lập thẩm quyền và thực thi cải cách khi quân đội không phủ quyết các chính sách của nó hay lật đổ nó. Điều này đúng với trường hợp Hilap, do thất bại của mình, quân đội từ bỏ hoàn toàn quyền lực, và chịu sự kiểm soát của dân sự.

o   Mặt khác, quân đội có thể đe dọa lật đổ chế độ dân chủ mới khi các lợi ích của nó bị xâm phạm, như ở Argentina, vào năm 1987 các quan chức quân đội nổi loạn chống lại việc chính quyền truy tố các quan chức quân đội vi phạm nhân quyền trong thời độc tài.

Nhiệm vụ thứ hai mà những quốc gia này đối mặt là tuân theo các quy tắc của trò chơi dân chủ. Các nền dân chủ mới phải khuyến khích các tác nhân đồng ý hợp tác với nhau hơn là xung đột.

-         Một cách để đạt được mục tiêu này là tiếp tục tái đối thoại các quy tắc của trò chơi để tăng cường các bộ phận dân chủ của chế độ mới. Khi các tác nhân đồng ý thừa nhận quy tắc của trò chơi, thì khuynh hướng phân ly sẽ giảm bớt.

o   Ở Bồ Đào Nha, khi dân chủ được thiết lập năm 1976, hiến pháp mới trao cho quân đội những quyền lực quan trọng thông qua Hội đồng Cách mạng. Tuy nhiên, vào năm 1982 đa số thành viên quốc hội đồng ý xem xét lại hiến pháp, thay thế Hội đồng Cách mạng với Hội đồng Nhà nước, cũng như giới thiệu các cải cách khác để đưa quân đội trở về với sự kiểm soát của dân sự.

-         Mặt khác, các tác nhân có thể từ chối hợp tác với nhau. Trong hoàn cảnh này, không chỉ các bộ phận dân chủ không được tăng cường, mà các khía cạnh độc tài còn sót lại trong nền dân chủ mới có thể được bảo vệ.

o   Điều này đúng cho Honduras, nơi mà quân đội chống lại bất cứ đề nghị đối thoại nào muốn giảm bớt ảnh hưởng của nó.

Tóm lại, thì các nền dân chủ mới đối mặt với thách thức nghiêm trọng.

-         Có thể chúng sẽ thành công trong việc kiểm soát quân đội và duy trì được sự hợp tác, như xảy ra ở Tây Ban Nha và Ba Lan. Và nơi đâu mà điều này xảy ra, nền dân chủ nhiều khả năng sẽ đi đến củng cố.

-         Tuy nhiên, cũng có thể là nền dân chủ mới sẽ tồn tại lay lắt, nhưng không thể thành công trong việc củng cố, như xảy ra ở Honduras và Thổ Nhĩ Kỳ.

-         Và thứ ba là nền dân chủ mới bị sụp đổ, khi các lực lượng chính rời bỏ dân chủ và một chế độ độc tài được tái thiết lập. Đây là điều đã xảy ra ở Nigeria, Sudan, và Uganda.

Nguồn: Gretchen Casper, Michelle M. Taylor. Negotiating Democracy: Transitions from Authoritarian Rule