Đỗ
Kim Thêm
Vấn
đề
Khái
niệm về thẩm quyền lập hiến ra đời đầu tiên qua luận thuyết "Qu´est
ce que le Tiers état?" của Emmanuel Joseph Sieyès vào tháng giêng
năm 1789 tại Pháp. Áp dụng khái niệm này trong bối cảnh sôi sục của Cách mạng
đã gây nhiều biến động liên tục với kết quả là chế độ quân chủ sụp đổ, kéo theo
đủ loại trưng cầu dân ý và nhiều Hiến pháp mới thành hình. Qua thời gian, chính
sự lắng đọng hơn, các nước phương Tây đều lần lượt công nhận giá trị khái niệm
này và đưa vào áp dụng. Đây là kinh nghiệm quốc tế mà chúng ta cũng cần tìm hiểu
để góp ý trong việc sửa đổi Hiến Pháp hiện nay. Để góp phần khiêm tốn trong việc
thảo luận chung, bài viết sau đây sẽ tìm hiểu thành tựu của khái niệm này trong
hai khía cạnh lý thuyết và thực tế.
Định
nghĩa
Hiến
Pháp là một văn bản quy định về nguyên tắc tổ chức nhà nước và có uy lực tối
thượng trong hệ thống luật pháp. Hiến Pháp có hai chức năng chủ yếu. Một là tạo
ra thẩm quyền hiến định cho các cơ quan nhà nuớc và quy định mọi luật thủ tục
cho các cơ quan hiến định thực hiện quyền này. Hai là quy định những luật lệ,
thí dụ như dân quyền và nhân quyền, để cho các cơ quan hiến định phải tôn trọng.
Nhưng ai có quyền lập hiến? Luật Hiến Pháp của Pháp đã lý giải cho vấn đề này.
Bất
cứ một loại luật nào, trước khi áp dụng cũng cần có hiệu lực pháp lý về hình thức
và nội dung. Hình thức có nghiã là luật được thông qua đúng theo thủ tục, nội
dung được hiểu là lập luận được chấp nhận là hợp pháp. Khi luật có hiệu lực sẽ
tạo cho người dân có tố quyền khi quyền lợi luật định bị vi phạm. Khi tòa án
quyết định tranh chấp sẽ có hiệu lực cưỡng chế.
Trong
một hệ thống pháp luật, các văn bản phải căn cứ vào nhau để tạo hiệu lực, thí dụ
một nghị định của môt Bộ phải dựa vào một bộ luật để ban hành và một văn bản địa
phương căn cứ vào quy định của trung ương làm cơ sở. Luật giới gọi đây là trình
tự quy chiếu mà nó tạo nên một giá trị nội tại cho pháp luật và đỉnh cao của hệ
thống quy chiếu này là Hiến Pháp.
Hiến
Pháp có một giá trị tự tại vì không cần quy chiếu hay trưng dẫn vào các luật
khác để tạo giá trị. Đặc thù này có thể được giải thích qua nhiều khía cạnh
khác nhau. Sử gia tìm hiểu nguồn gốc lịch sử và giải thích sự thành hình Hiến
Pháp qua các diễn biến của thời gian. Các nhà lý thuyết về luật học cho rằng
nguyên tắc triết học tạo giá trị nội dung cho Hiến pháp. Họ hướng về các chuyên
đề như tính chính thống, tính hợp pháp của thể chế, thẩm quyền lập hiến và thẩm
quyền hiến định. Hiến pháp có giá trị cao cả vì là một lý tưởng, một giá trị
quy phạm ràng buộc cho đất nước và con người. Đặc điểm chính của luật Hiến pháp
là có động lực chính trị thúc đẩy, do ý chí chính trị của toàn dân quyết định
chung sống trong trật tự và công bình xã hội. Vì tầm vóc chính trị của các quyết
định liên quan đến đất nước, chính quyền, xã hội và con người mà luật Hiến pháp
vượt ra khỏi phạm vi luật học và đi vào lĩnh vực chính trị.
Khái
niệm về thẩm quyền lập hiến của toàn dân có hai sắc thái vừa Cách mạng và dân
chủ. Cách mạng vì mục đích của Sieyès là chống đối lại quyền lực cai trị của
Hoàng gia và các định chế quân chủ, một quyền lực nguyên thuỷ và tối cao cho mọi
sinh hoạt của nước Pháp. Dân chủ vì Sieyès, vốn là một nhà thần học, đưa ý niệm
thẩm quyền lập hiến vào Thần học Thiên Chúa giáo. Thần học có nội dung chính trị
dân chủ. Từ nay, đất nước không phải là một trật tự thiên nhiên do Thiên Chúa sắp
đặt ra mà do ý chí cuả con người trong quyết định tối thượng để làm chủ vận mệnh.
Toàn dân là một chủ thể luật pháp có thẩm quyền quyết định về trật tự cho đất
nước và là tác giả của công trình lập hiến.
Sieyès
phân biệt khái niệm thẩm quyền lập hiến (pouvoir constituant) qua đó mà Hiến
Pháp thành hình và quy định quyền lực cho các cơ quan nhà nước. Quyền của các
cơ quan này ông gọi là thẩm quyền hiến định (pouvoir constitué) vì nằm trong phạm
vi của Hiến Pháp và bị ràng buộc bởi Hiến Pháp.
Tổng
hợp các chiều hướng giải thích này chúng ta có thể định nghĩa thẩm quyền lập hiến
là một sức mạnh, môt quyền lực chính trị của toàn dân nhằm lập ra hay thay đổi
Hiến Pháp để làm căn bản cho sự chung sống trong một đất nuớc. Thẩm quyền lập
hiến không đồng nghiã với quyền lực nhà nước mà là điều kiện tiên quyết để tạo
ra quyền lực nhà nước. Tùy theo hình thức thể hiện mà thẩm quyền lập hiến tác động
đến nội dung của quyền lực nhà nước. Thẩm quyền lập hiến của toàn dân không bị
giới hạn và không thể chuyển nhượng. Toàn dân và kể cả thế hệ tương lai không bị
ràng buộc vào bất cứ một luật thủ tục hình thức nào khi hành sử thẩm quyền lập
hiến.
Truyền
thống Anh
Khái
niệm quyền lực lập hiến thuộc về toàn dân đã có trong truyền thống của Anh trước
khi Cách mạng Pháp bùng nổ. Trong thời kỳ nội chiến ở nước Anh vào năm 1647 có
một phong trào đấu tranh đòi dân chủ của Levellers. Ông đề nghị du nhập Hiến
Pháp mới có tên là Ageement of the People, một hình thức tạo ra một
hợp đồng giữa dân và chính quyền, một đạo luật tối cao nhằm quy định nền tảng
cho quyền lực nhà nước và không phải là quyết định của Quốc hội. Dự thảo về Agreement
of the People được tu chỉnh và đệ trình Quốc hội vào năm 1648 nhưng
không được phê chuẩn.
Đến
năm 1653 trong thời kỳ của Oliver Cromwell, ông đề ra một Hiến pháp thành văn
được gọi là Instrument of Government. Đặc điểm của Hiến pháp này là
không được thay đổi và Quốc hội cũng không được tu chỉnh. Cromwell lập luận rằng
Hiến Pháp có tính ràng buộc vì dân chúng đã đồng thuận. Năm 1657 Quốc hội nhận
được bản dự thảo Hiến Pháp. Đây là một Hiến Pháp thành văn duy nhất trong lịch
sử lập hiến của Anh. Năm sau Cromwell từ trần. Năm 1660 Quốc hội không phê chuẩn
mà quyết định đưa đất nước trở lại chế độ quân chủ. Từ đó, khái niệm Hiến pháp
thành văn không đóng vai trò quan trọng. Truyền thống tư duy ở Anh cho là quyền
tối thượng thuộc về Hoàng gia và Quốc hội. Dân quyền luôn sẳn có trong xã hội
mà nhiệm vụ của nhà nước là phải tìm những thiết chế hữu hiệu hơn để bảo vệ.
Truyền
thống Hoa Kỳ
Một
biểu hiện khác tương tự là năm 1776 khi các thuộc địa của Anh tại Bắc Mỹ tuyên
bố độc lập. Tuyên ngôn này dựa vào quyền dân tộc tự quyết và thẩm quyền lập hiến
tối thượng. Trước đó, Bắc Mỹ đã có những Hiến chương quy định về tự do và tổ chức
nhà nước. Các Hiến chương này do Vương quốc Anh chuẩn nhận như một đạo luật cơ
bản cho toàn dân thuộc địa và là một thành phần trong luật của Anh. Trong khuôn
khổ này các tiểu bang thuộc điạ có quyền ban hành luật. Toà án Anh chỉ xét tính
phù hợp luật tiểu bang với luật của Anh. Trước khi giành được độc lập dân chúng
trong thuộc địa Anh coi sự ràng buộc luật tiểu bang với luật của mẩu quốc Anh
là hiển nhiên.
Tuyên
Ngôn Độc Lập ngày 4.7.1776 đề cao quyền dân tộc tự quyết và thẩm quyền lập hiến.
Tư tưởng này bị ảnh hưởng từ lý thuyết luật Hiến pháp của châu Âu, mà chủ yếu
là John Locke. Thomas Jefferson thể hiện đặc điểm này qua trích đoạn sau:
"Chúng
tôi cho rằng những chân lý này là hiển nhiên, tất cả mọi người sinh ra đều bình
đẳng, được tạo hoá ban cho một quyền không thể chuyển nhượng, đó là quyền sống,
tự do và mưu cầu hạnh phúc. Để bảo đảm cho những quyền này chính quyền được lập
ra cho con người, bắt nguồn từ quyền lực hợp pháp do sự đồng thuận của người bị
trị. Khi nào hình thức của chính quyền tác hại đến cứu cánh này, dân có quyền
thay đổi hay bỏ chính quyền và thay một chính quyền mới, đặt ra nền tảng hay
nguyên tắc tổ chức quyền lực theo hình thức phù hợp nhất để mang lại an ninh và
hạnh phúc”.
Trong
hiến pháp mới của các tiểu bang tuyên bố độc lập có đề ra nguyên tắc quyền dân
tộc tự quyết, nguyên tắc phân quyền và giới hạn quyền lực nhà nước. Bản văn Hiến
pháp gồm có hai phần. Phần thứ nhất quy định cách tổ chức quyền lực cơ quan nhà
nước và phần thứ hai là dân quyền, Bill of Rights, xác định quyền của người dân
mà nhà nước phải tôn trọng. Trong Hiến pháp Liên bang Hoa Kỳ công bố 1787 không
quy định các quyền cơ bản của người dân vì hai lý do. Một là Hiến pháp các tiểu
bang đã có quy định truớc đó và hai là trong Bản Tuyên Ngôn Độc Lập đã minh thị
vấn đề. Đến cuối năm 1791 một thủ tục tu chỉnh ra đời để quy định mười quyền cơ
bản này thành các điều khoản phụ thuộc và được chuẩn nhận.
Cách
mạng Pháp
Để
tránh khủng hoảng chính trị, vua Louis XVI đề ra những cải cách nhằm chống lại
giới quý tộc vào tháng năm 1789. Ông đề nghị triệu tập một Đại hội Toàn Dân mà
từ năm 1614 chưa hề tập hợp được. Trong xã hội có quá nhiều vấn đề sôi nổi cần
giải quyết, mà chủ tâm của công luận là cần mở rộng tầm ảnh hưởng cuả tư sản
thành thị và nông dân, trong khi giới tu sĩ và quý tộc đang còn chiếm ưu thế
trong chính quyền.
Lúc
chính trường càng giao động và chính giới đang hoang mang thì học thuyết của
Sieyès được công luận đón nhận nồng nhiệt. Ông cổ vũ rằng vị trí của đất nước
và dân tộc là cao cả, chỉ bị ràng buộc theo luật tự nhiên. Đất nước hiện hữu
trước tất cả, nguồn gốc của mọi sự. Ý muốn của đất nước bao giờ cũng là hợp
pháp. Đất nước tự nó là một loại luật. Trước và trên đất nước chỉ có luật tự
nhiên. Luật pháp thành văn được hình thành chậm trể hơn thông qua sự phát triển
của xã hội. Thể hiện ý chí của đất nước không bị ràng buộc vào một luật hình thức
nào.
Ông
giải thích đất nước là một nơi tập hợp của toàn dân để chung sống trong tinh thần
tự nguyện. Để đạt đuợc mục tiêu này tất cả mọi người cần thông báo cho nhau ý
nguyện chung sống này. Ý chí từng cá nhân sẽ kết hợp thành một ý chí chung cho
toàn xã hội, qua đó xã hội sẽ nhân danh toàn thể để hành động. Khi các thành
viên xã hội quá đông và sống phân tán thì việc thể hiện một ý chí chung sẽ khó
khăn hơn. Từ bước đầu tiên này mà xã hội sẽ ủy nhiệm cho một cơ chế đại diện
cho toàn dân điều hành và giải quyết những nhu cầu chung. Cơ chế này có thẩm
quyền hành động trong phạm vi mà xã hội đồng ý ủy nhiệm. Ý chí thực sự của toàn
dân từ nay được thể hiện qua ý chí của các đại biểu của cơ chế đại diện.
Do
đó, vấn đề nguyên tắc tổ chức và thủ tục được đặt ra mà trước hết và trên hết
là Hiến pháp. Sieyès cho là có hai loại thẩm quyền lập hiến và thẩm quyền hiến
định. Do thẩm quyền lập hiến của toàn dân mà Hiến pháp mới thành hình, không có
một hình thức nào khác như quân quyền có thể thay thế. Thông qua Hiến pháp mà
các cơ quan nhà nước được tạo lập. Sở dĩ các cơ quan này có được quyền là vì do
hiến pháp ban cho, vì thế nên ông goị là thẩm quyền hiến định. Ba cơ quan được
Hiến pháp trao quyền là Hành pháp, Lập pháp và Tư pháp, cả ba bị ràng buộc bởi
luật Hiến pháp.
Ý
chí của nhà lập hiến là việc thi hành quyền lực nhà nước không gây thiệt hại xã
hội. Trước tình trạng khủng hoảng của đất nước hai giai cấp qúy tộc và tu sĩ
không đủ túc số là đại diện cho toàn xã hội và sẽ không giải quyết được vấn đề.
Sieyès cho rằng phải có một cuộc triệu tập toàn dân để lập Quốc hội Lập Hiến.
Theo ông thì thành phần thứ ba gồm có nông dân và tư sản thành thị mới có thẩm
quyền và tư cách triệu tập Đại hội đại biểu toàn quốc.
Tác
phẩm của Sieyès gây vang động khắp nước Pháp. Cách mạng bùng nổ. Ngày
17.06.1789 đúng theo đề nghị của Sieyès, Đại hội Toàn Dân tuyên bố tự triệu tập
Quốc hội Lập Hiến và tự nhận là có thẩm quyền lập hiến. Sau một thời kỳ tham vấn
các đại biểu quyết định đưa ra Bản Tuyên Ngôn Nhân Quyền và Dân Quyền vào ngày
26.08.1789. Bản Tuyên Ngôn này được ghi lại trong Hiến pháp Cách mạng đầu tiên.
Hai Hiến pháp sau đó có lập lại với một vài tu chỉnh. Sau một thời kỳ dài thảo
luận, tháng chín năm 1791 Quốc hội Lập Hiến chung quyết Hiến pháp mới để quy định
chế độ quân chủ lập hiến cho Pháp. Dù Hiến pháp tháng chín được ghi nhận như là
một mô hình cho các nước Tây Âu, nhưng tại Pháp lại không có hiệu lực, sau đó bị
thay đổi.
Một
đặc điểm của Hiến pháp tháng chín 1791 là không phân biệt giữa thẩm quyền lập
hiến và thẩm quyền tu chỉnh. Các đại biểu giải thích là họ có ý thức vấn đề,
nhưng tin rằng công trình lập hiến là hoàn chỉnh và muốn tránh việc thay đổi
trong tương lai, cho dù họ công nhận là trên lý thuyết toàn dân có quyền thay đổi.
Một vấn đề khác là nên thay đổi từng phần hay toàn bộ Hiến pháp. Các đại biểu
cho rằng việc thay đổi một phần chi tiết có thể được Quốc hội đảm nhận, nhưng
thay đổi toàn bộ phải thuộc về toàn dân.
Điều
1 phần VII Tu chỉnh Hiến pháp quy định: Quốc hội Lập Hiến tuyên bố rằng đất nước
có một quyền bất khả thời tiêu về việc thay đổi Hiến pháp. Tuy nhiên, khi xét rằng
sẽ thích hợp hơn với quyền lợi quốc gia với những phương tiện do chính Hiến
pháp đề ra, thì có quyền thay đổi những điều khoản nào kinh nghiệm cho thấy là
không phù hợp, Quốc hội đề ra những thủ tục tu chỉnh Hiến pháp theo hình thức
quy định sau đây… Để thực hiện mục tiêu này, Quốc hội Lập Hiến đưa ra một thủ tục
nghiêm nhặt hơn với việc tu chỉnh Hiến pháp.
Ngoài
vấn đề soạn Hiến pháp mà cả việc thay đổi chế độ quân chủ cũng được thảo luận kể
từ năm 1792. Tranh luận xảy ra khi một Đại biểu tuyên bố là Hiến pháp mới là một
căn bản pháp lý cho việc huỷ bỏ chế độ quân chủ. Chủ tịch Quốc hội phản bác là
hủy bỏ Hoàng gia là vi hiến, nhưng quan điểm này không được toàn thể Quốc hội
và dân chúng đồng tình. Ngày 10.08.1792 Hoàng triều bị sụp đổ. Đại hội bầu ra một
Quốc hội Lập Hiến để soạn thảo Hiến pháp mới. Ngay phiên họp đầu tiên
21.09.1792 Quốc hội đồng thanh phê chuẩn việc truất bỏ chế độ quân chủ và Hiến
pháp không được ban hành nếu không có sư đồng thuận của toàn dân. Tháng 7 năm
1793 Hiến pháp mới ra đời với sự chuẩn nhận của đa số dân chúng.
Vì
chiến tranh trong thời Robespierres nên Quốc hội Lập Hiến dời việc phê chuẩn Hiến
pháp mới cho đến khi có hoà ước. Sau khi chế độ Robespierres sụp đổ, Hiến pháp
mới ra đời vào tháng tám năm 1795. Nhưng khủng hoảng Hiến pháp liên tục xảy ra
kéo theo nhiều xáo trộn chính trị. Tháng 11 năm 1799 Napoleon Bonaparte lên nắm
quyền, một Hiến pháp mới ra đời và được dân chúng chuẩn nhận. Qua trưng cầu dân
ý vào năm 1802 Napoleon nắm quyền Tổng Tài trọn đời và năm 1804 được toàn dân
tôn vinh làm vua nước Pháp.
Truyền
thống Đức
Dù
Cách mạng Pháp có ảnh hưởng sâu đậm đến công luận và khái niệm về thẩm quyền lập
hiến được học giới thảo luận, nhưng những Hiến pháp đầu tiên vào đầu thế kỷ XIX
tại Đức đã không minh thị thẩm quyền lập hiến thuộc về toàn dân, mà chỉ nêu lên
Hiến pháp là sự tương thuận giữa Hoàng gia và đại biểu dân chúng, đặc biệt là
các hoàng tộc điạ phương, một hình thức nhằm tránh các phong trào đòi hỏi dân
chủ. Phong trào Cách mạng vào năm 1848 bắt đầu gây ý thức vấn đề này khi kêu gọi
soạn thảo Hiến pháp toàn nước Đức mà không cần sự hợp tác của Hoàng gia. Quốc hội
Lập Hiến triệu tập tại Frankfurter Paulskirche vào tháng năm 1848 và biểu quyết
Hiến pháp (Deutsche Reichsverfassung) vào 28.3.1849. Hiến pháp 1849 tuy đề cao
một vài yếu tố dân chủ nhưng lại không công nhận quyền dân tộc tối thượng như
Pháp. Thoạt đầu các tiểu bang không chuẩn nhận Hiến pháp này, nhưng về sau do
áp lực của dân chúng mà Hiến pháp được chấp nhận và Quốc hội Lập Hiến giải tán.
Nước
Đức (Das Deustche Reich) thành hình vào năm 1871 do việc quyết định mở rộng các
lãnh thổ ở Bắc Đức với sự đồng thuận của các lãnh chúa địa phương và đại biểu
dân chúng. Việc kết ước này không đề cập tới thẩm quyền lập hiến. Luật Hiến
pháp của Đức hình thành trong một bối cảnh lịch sử và truyền thống tư duy khác
biệt. Chủ thuyết lập hiến của Đức không theo truyền thống chung của các nước
phương Tây. Lập luận chính cho là không phải dân chúng mà nhà nước có quyền tối
thuợng. Hiến pháp cũng giống như các loại luật khác và được hiểu là một hành vi
bày tỏ ý chí của nhà nước. Tất cả luật pháp đều có thể bị thay đổi, nhưng luật
Hiến pháp phải qua thủ tục khó khăn hơn.
Georg
Jellinek là học giả luật Hiến pháp có đề cập đến thẩm quyền lập hiến qua tác phẩm
Allgemeine Staatslehre. Đây là một sách giáo khoa chuẩn mực nhất trong thời kỳ
Cộng hoà Weimar. Jellinek giải thích nhà nước và dân tộc là hai khái niệm đồng
nghiã, luận thuyết này thuộc lý thuyết cổ điển nhất. Từ suy luận này mà khái niệm
về quyền dân tộc tự quyết và ý chí nhà nước có tính đồng nhất. Cách hoà đồng
hai ý chí này có ảnh hưởng đến sự phát triển học thuyết thẩm quyền lập hiến về
sau.
Sai
lầm của Jellinek là đồng hóa tất cả các cá nhân sống trong xã hội vào một hình
thức dân tộc thống nhất, một tập thể thống nhất. Đúng hơn, cá nhân là một thành
viên của dân tộc, một khuôn khổ xã hội có tổ chức với một hệ thống luật lệ
chung. Với hình thức này thì việc bày tỏ ý chí của toàn dân là điều khả thi. Thực
tế cho thấy không bao giờ có một ý chí thống nhất cuả toàn dân, mà ý chí này là
một khái niệm luật pháp tương đối. Nguồn gốc của quyền lực không tự nhiên có sẳn
trong một dân tộc khi nhà nước chưa thành hình, ý chí của dân tộc được thể hiện
sau khi nhà nước được tổ chức nề nếp. Tùy theo hình thức tổ chức về cơ chế đại
diện toàn dân mà thẩm quyển quyết định tối cao của nhà nước được quy định và có
thể thuộc về Hoàng gia.
Jellinek
cho rằng giá trị cuả luật pháp tùy vào mức độ tin tưởng của dân chúng, mà phần
lớn do khả năng thuyết phục, một vấn đề thuộc về hiện tượng tâm lý đại chúng
trong xã hội, đặc biệt hướng về các thành phần trung lưu ít hiểu biết về luật lệ.
Về ảnh hưởng của Quốc hội trong thời Cách mạng Pháp ông giải thích là những người
làm Cách mạng cũng tin là nhà nước quân chủ có dựa vào nguyên tắc quyền dân tộc
tự quyết và nhà vua là công chức để thực hiện ý chí chung. Nhưng qua hành động
Cách mạng của toàn dân và không có sự chống đối mà niềm tin này trở thành thực
tại luật pháp.
Năm
1909 Egon Zwieg cho ra đời một tác phẩm với chuyên đề Cách mạng Pháp và thẩm
quyền lập hiến. Zwieg cho là thẩm quyền lập hiến là một giai đoạn khởi đầu soi
sáng cho luật Hiến pháp. Cuối cùng quyền lực đem tư cách pháp nhân cho nhà nước.
Sau
thế chiến thứ nhất Quốc hội Lập Hiến thành hình. Hiến pháp được Quốc hội soạn
thảo và chuẩn nhận vào ngày 11 tháng 8 năm 1919. Thủ tục lập hiến của Hiến pháp
Weimar (WRV) dựa vào nguyên tắc thẩm quyền lập hiến của toàn dân. Sự phúc quyết
của toàn dân không cần thiết. Điều 1 Khoản 2 WRV quy định: "Quyền
lực nhà nước thuộc về nhân dân". Điều 181 WRV ghi: "Thông
qua Quốc hội nhân dân Đức biểu quyết và chuẩn y Hiến pháp này. Hiến pháp này có
hiệu lực kể từ ngày công bố."
Dù
Hiến pháp dựa thẩm quyền lập hiến của toàn dân làm cơ sở, nhưng học giới kéo
dài việc tranh luận giá trị khái niệm này. Quan điểm đối nghịch nổi bật nhất là
Gehard Anschütz. Khi bình luận về luật Hiến Pháp Weimar, ông lập luận rằng phân
biệt thẩm quyền lập pháp và thẩm quyền lập hiến là hoàn toàn xa lạ trong truyền
thống luật Đức. Không giống như tại Bắc Mỹ, thẩm quyền lập hiến tại Đức không
thể cao hơn thẩm quyền lập pháp; Hiến pháp không thể đứng lên trên Lập pháp; Hiến
pháp là một phương tiện mẩu mực để Lập pháp có nghĩa vụ chấp hành theo đúng
hình thức quy định việc thay đổi Hiến pháp.
Điều
76 WRV quy định Hiến pháp có thể thay đổi qua thủ tục trưng cầu dân ý hay qua sự
đồng thuận với đa số tuyệt đối của hai cơ quan Reichstag và Reichsrat. Túc số cần
thiết là 2/3 đại biểu. Theo quan điểm chung của luật giới chính túc số 2/3 này
làm cho việc thay đổi Hiến pháp có giá trị pháp lý, nên không cần quy định vấn
đề thay đổi Hiến pháp hay ghi vào trong Hiến pháp. Để đạt được túc số này là
khó khăn trong thực tế và thay đổi luật thông thường không cần túc số này.
Giải
thích điều 76 WRV đem lại nhiều tranh luận, nhưng thuyết phục nhất là ý kiến của
Carl Schmitt. Trong hai tác phẩm Chế độ Độc Tài năm 1921 và Lý
thuyết Luật Hiến pháp năm 1928 Schmitt đã đào sâu vấn đề thẩm quyền lập
hiến. Ông cho rằng khái niệm này nhằm giới hạn cho mọi thay đổi Hiến pháp. Hiến
pháp chỉ có giá trị khi nào chính toàn dân thể hiện ý chí lập hiến. Ý nghĩa của
Hiến pháp không nằm trong một vài điều khoản của Hiến pháp mà Hiến pháp là một
toàn bộ bản văn và là một quyết định cơ bản về một trật tự chính trị cho cả nước.
Thủ tục lập hiến đòi hỏi điều kiện tiên quyết là có sự thống nhất về ý chí
chính trị, một quyết định có ý thức của toàn dân về thẩm quyền này.
Ông
phân biệt Hiến pháp, Verfassung (G), Constitution (E), và luật Hiến pháp
Verfassungsgesetzte (G), Constitutional law (E). Hiến pháp phản ảnh ý chí chính
trị lập hiến của toàn dân trong việc quy định cấu trúc và thẩm quyền của các cơ
quan nhà nước. Đây là điều kiện tiên khởi để Hiến pháp ra đời và có gía trị tối
thượng. Hiến pháp tạo nên giá trị cho luật Hiến pháp. Luật Hiến pháp thành văn
chỉ là những điều khoản quy định để thi hành ý chí lập hiến qua Hiến pháp. Thẩm
quyền lập hiến không thể được coi là mất đi sau khi Hiến pháp ra đời, mà nó tồn
taị mãi bên cạnh và bên trên Hiến pháp. Bất cứ lúc nào Hiến pháp cũng có thể bị
thay đổi bởi một Hiến pháp mới khi toàn dân quyết định sử dụng thẩm quyền lập hiến.
Khi
Hiến pháp có quy định thủ tục thay đổi Luật Hiến pháp, thì vấn đề thẩm quyền được
đặt ra. Theo Schmitt, nếu không có các điều khoản thẩm quyền này, thì thẩm quyền
lập hiến của toàn dân sẽ quyết định. Ngược lại, khi có điều khoản quy định thẩm
quyền này, thí dụ như Điều 76 WRV, vấn đề sẽ khác đi. Điều 76 WRV ủy quyền cho
thay đổi luật Hiến pháp nhưng toàn dân vẫn phải bảo lưu về thẩm quyền lập hiến.
Schmitt giải thích là điều 76 WRV đã không phân biệt được sự khác nhau giữa Hiến
pháp và Luật Hiến pháp. Thẩm quyền thay đổi ở đây chỉ là thay đổi Luật Hiến
pháp, không phải thay đổi Hiến pháp; Hiến pháp phải luôn được bảo tồn. Cơ quan
chức năng không được ủy quyền chung quyết Hiến pháp mới và đề ra những nguyên tắc
về thẩm quyền tu chỉnh. Tất cả các điều khoản quy định tu chỉnh không thể bị
thay đối trong bất cứ hoàn cảnh nào.
Sieyès
và Schmitt giải thích về khái niệm thẩm quyền lập hiến khác nhau. Sieyès cho là
thẩm quyền này bắt buộc phải thuộc về toàn dân, không ai khác hơn và Schmitt
cho là không nhất thiết mà giải thích rộng hơn. Thẩm quyền này thuộc về ý chí của
cơ quan nào có đủ quyền lực để đưa ra một quyết định toàn bộ về một trật tự
chính trị chung cho đất nước. Ý chí này trước tiên thuộc về toàn dân, mà cũng
có thể thuộc về Hoàng gia, một nhóm người hay một tổ chức. Đối với Hiến pháp
Weimar, Schmitt cho là thẩm quyền lập hiến thuộc về toàn dân.
Ngày
24 tháng 3 1933, để khởi đầu chế độ Đức Quốc Xã, Quốc hội Đức với một đa số đã
áp dụng điều 76 WRV để ủy quyền cho chính phủ ra luật (Ermächtigungs-gesetz). Từ
nay, chính phủ có quyền ban hành luật và thay đổi những điểu khoản của Hiến
pháp mà không cần thông qua Quốc hội. Về phương diện hình thức, Hiến pháp
Weimar vẫn còn giá trị trong suốt thời kỳ Đức quốc xã, nhưng Hiến pháp không có
hiệu lực trong thực tế. Học thuyết vể thẩm quyền lập hiến được sống lại và thảo
luận sau 1945.
Đến
năm 1949 Luật Căn Bản của Cộng Hoà Liên Bang Đức ra đời, đây là một loại Hiến
pháp, nhưng do tình thế lịch sử mà không thể có chính danh Hiến pháp. Nhà lập
hiến chấp nhận giá trị học thuyết thẩm quyền lập hiến của toàn dân. Ngay trong
phần mở đầu nhà làm luật đã ghi thẩm quyền lập hiến thuộc về toàn dân, đây là một
bằng chứng.
Hình
thức thể hiện
Thẩm
quyền lập hiến có đặc tính nguyên thuỷ, trực tiếp và cơ bản để thể hiện ý chí
chính trị và mang một tầm vóc lịch sử. Nhưng nó thể hiện bằng cách nào trong thực
tế?
Hiến
pháp không thể quy định và giới hạn cách thể hiện này, vì đây là một thực tế
chính trị sinh động nên luật giới dè dặt hơn. Tiên đoán và giải quyết mọi diễn
biến chính trị không thuộc phạm vi của họ. Họ lại không thể luật hoá mức độ một
ý chí Cách mạng có hậu quả pháp lý là hủy bỏ hay tu chỉnh Hiến pháp. Dù không
thể quy định một luật thủ tục cho hậu quả thẩm quyền lập hiến, nhưng luật giới
có thể tiên đoán một số hình thức thể hiện cơ bản nhất có thể xảy ra. Hai
phương cách chính để thể hiện thẩm quyền lập hiến là soạn thảo hay tu chỉnh Hiến
pháp.
Toàn
dân có điều kiện thuận lợi hơn để thể hiện thẩm quyền lập hiến khi sống trong một
nước dân chủ. Việc phát triển và thực hành các thủ tục dân chủ dễ dàng gây ảnh
hưởng này, dù là gián tiếp. Ngược lại, việc thể hiện này quá khó khăn trong một
đất nước toàn trị.
Theo
Sieyès, quan trọng nhất là cần phân biệt hai khái niệm thẩm quyền lập hiến và
thẩm quyền hiến định. Thẩm quyền lập hiến có tầm vóc chính trị quy mô và tác động
việc thay đổi Hiến pháp, nên cần phải đưa ra khỏi khuôn khổ giá trị tự tại của
Hiến pháp. Giới hạn này đã có trong lý thuyết, nhưng để bảo đảm hơn nửa trong
thực tế thì thẩm quyền lập hiến cần phải tách biệt với thẩm quyển lập pháp. Muốn
đạt mục tiêu này thì giá trị quy phạm của luật Hiến pháp phải được nâng cao.
Các cơ quan hiến định và tất cả mọi quyền hiến định của các cơ quan này phải đặt
dưới Hiến pháp.
Khác
với Sieyès, Schmitt đề ra bốn thủ tục tiêu biểu khi dựa vào thành quả Cách mạng
Pháp và truyền thống Đức.
Một
là toàn
dân bầu ra Quốc hội Lập Hiến. Quốc hội có hai nhiệm vụ dự thảo và chung quyết
Hiến pháp. Theo cách này thì không cần đưa ra dân chúng để phúc quyết hay trưng
cầu dân ý. Tại Đức Quốc hội Lập Hiến Weimar soạn thảo và chung quyết Hiến pháp
và kết qủa là Hiến pháp Weimar 1919 ra đời. Do ảnh hưởng thời kỳ Cách mạng vào
tháng 11 và 12 năm 1918, Quốc hội chung quyết chống lại chế độ quân chủ, đề ra
chế độ cộng hoà dân chủ và nguyên tắc dân chủ đại nghị.
Hai
là toàn
dân bầu ra Quốc hội Lập Hiến, nhưng chỉ có nhiệm vụ soạn thảo bản văn Hiến pháp
mà không có quyền chung quyết và toàn dân quyết định. Các Hiến pháp tiểu bang tại
Đức sau năm 1945 đã theo cách này. Tại các tiểu bang Bayern, Baden-Württemberg,
Rheinland-Pfalz, Bremen và Nordrhein-Westfalen Quốc hội soạn thảo ra Hiến pháp
và dân chúng chuẩn nhận Hiến pháp.
Ba
là hình
thức trưng cầu dân ý, một hình thức dân chủ trực tiếp. Một số dân chúng tự nguyện
tập hợp lại và đề xuất việc soạn thảo hay tu chỉnh Hiến pháp hoặc thay đối cấu
trúc một cơ quan hiến định. Thủ tục này áp dụng rộng rải nhất tại Thụy Sĩ. Điều
119 của Hiến pháp Thụy Sĩ quy định vấn đề dân có quyền duyệt xét lại Hiến pháp
và không quy định một giới hạn nào về nội dung hay hình thức. Tại hai tiểu bang
của Đức là Bayern và Baden-Württemberg có quy định chặt chẻ hơn về trưng cầu
dân ý; đề xuất trưng cầu dân ý chỉ làm thay đổi một vài điều khoản trong luật
Hiến pháp, nhưng không được thay đổi toàn bộ Hiến pháp.
Bốn
là thủ
tục trưng cầu dân ý về tính hơp hiến của một điều khoản hay một đạo luật mà chính
quyển đã ban hành. Thủ tục này được thực hiện nhiều lần dưới thời Napoleon vào
những năm 1799, 1802, 1804, 1815 và 1852. Đây là một hình thức mà chính phủ
Cách mạng muốn lấy lòng dân nhanh chóng hơn, mà về sau tướng De Gaulle cũng áp
dụng vào thời Đệ Ngũ Cộng Hoà.
Ngoài
bốn thủ tục trên còn một cách khác để chuẩn bị cho việc thể hiện thẩm quyền lâp
hiến, mà điển hình là tích cực tham gia của toàn dân trong việc dùng quyền tự
do hội họp, tự do baó chí và ngôn luận. Khi người dân ý thức về vai trò công
dân trong tiến trình dân chủ hoá, đặc biệt nhất là quan tâm đến về các vấn đề
xã hội và thay đổi luật pháp, thì điều kiện thể hiện này thuận lợi hơn.
Kết
luận
Vì
bối cảnh lịch sử và trình độ phát triển dị biệt nên kinh nghiệm quốc tế trình
bày ở đây không có cơ sở để so sánh với thực tế Việt Nam. Nếu chấp nhận giá trị
phổ quát của khái niệm từ các nước phương Tây làm chuẩn thì chúng ta thấy nguời
dân Việt chưa hề có cơ hội thể hiện thẩm quyền lập hiến vì bốn nghịch lý hiển
nhiên.
Một
là,
dù công nhận nhân dân là tác giả của Hiến pháp, nhưng nền tảng của nhân dân là
liên minh giai cấp công nhân với nông dân và đội ngũ trí thức do Đảng lãnh đạo.
Khẳng định này không phân biệt hai phạm vi nhà nước và xã hội trong mô hình hiện
đại.
Hai
là, sửa
đổi Hiến pháp có mục đích thể chế hoá kịp thời chính sách của Đảng. Hiến pháp
phải bám sát các cương lĩnh, nghị quyết của Đảng và ghi nhận những thành tựu đất
nước do Đảng khởi xướng. Kết luận này không tôn trọng ý chí lập hiến của toàn
dân.
Ba
là,
nhân dân thực hiện quyền làm chủ Hiến pháp thông qua Quốc hội. Quốc hội là một
cơ chế Đảng cử dân bầu, nên thẩm quyền chỉ là gián tiếp và phụ thuộc. Do Đảng đứng
trên Hiến pháp và có thẩm quyền tối thượng và nguyên thuỷ tạo hình cho Hiến
pháp, nên Hiến pháp không phải là công trình của toàn dân.
Bốn
là,
để bổ túc cho khiếm khuyết này, nhân dân cần có luật về trưng cầu dân ý để có
cơ hội quyết định trực tiếp các vấn đề hệ trọng của đất nước. Nhu cầu này chưa
được Đảng quan tâm nên triển vọng là mơ hồ.
Dù
thông tin của cộng đồng mạng và trào lưu đòi hỏi dân chủ hoá đang đóng góp đáng
kể, nhưng còn rất nhiều yếu tố khác tác động đến hình thức thể hiện thẩm quyền
lập hiến trong tương lai cần tìm hiểu và vượt khỏi giới hạn của bài viết này.
Nguồn:
https://www.danluan.org/tin-tuc/20130509/do-kim-them-khai-niem-ve-tham-quyen-lap-hien-cua-toan-dan
